Management public et bien commun : convergences euro-atlantiques

« Pas de philosophie, SVP, nous sommes des managers » Management public et bien commun : convergences euro-atlantiques”

Claude Rochet

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Résumé : Le management public, en tant que discipline académique, a jusqu’à ce jour, été principalement inspiré par une approche exclusivement managériale et axiologiquement neutre qui ont laissé de côté les grandes questions sur la finalité de la politique publique, celles du bien commun, de la « bonne société » qui était à la base de la philosophie politique classique. Gouverner s’est réduit à « gouvernancer », en se fondant sur le présupposé que les bons moyens – la « bonne gouvernance » – ne pouvaient que mener aux bonnes fins. Cette approche est la traduction de la domination de l’individualisme libéral dominé par le droit et les mécanismes du marché. On assiste, de part et d’autre de l’Atlantique à une convergence des critiques contre ce modèle et à un retour du républicanisme qui met le bien commun comme finalité de l’action publique. Ce débat a été fondateur des démocraties modernes, de l’Angleterre du XVII° siècle, à la fondation des Etats-Unis et à la tradition républicaine issue de la Révolution française. L’article envisage comment le management public peut se régénérer aux sources de cette tradition pour tisser le lien rompu entre gestion et politique, en envisageant les conséquences sur la formation des managers publics.

No philosophy, please, we are manager: Public management and common good: euro atlantic convergences

Abstract : Public management, as an academic discipline, has been, up to now, inspired by a managerialist approach axiologically neutral that cast aside the great questions regarding the ends of the public life, those of the common good and of the « good life » that were at the very basis of the classical political philosophy. Governing has been reduced to « governancing », relying on the presupposition that the good means automatically lead to the good ends. Based on critiques of this drift, we witness on both side of the Atlantic to the renewal of the old republicanism that makes the common good the aim of public administration. This debate has been at the very foundation of the modern democracies since the XVII° century in England, to the foundation of the United States and the republican tradition stemming from the French Revolution. This paper envisages how public management could rejuvenate itself to mend to broken link between the managerial and the political, putting emphasis on what would be the consequences on the training of public managers.

« Le management n’est pas une technique neutre mais une activité indissolublement liée à la politique, aux politiques publiques, aux droits et aux enjeux de la société civile. Il est toujours sous-entendu par des valeurs et/ou des idéologies »

Christopher Pollitt et Geert Bouckaert « Public Management Reform : a Comparative Analysis », 2004

 On dirait que les souverains de notre temps ne cherchent qu’à faire avec les hommes des choses grandes. Je voudrais qu’ils songeassent un peu plus à faire de grands hommes ; qu’ils attachassent moins de prix à l’œuvre et plus à l’ouvrier, et qu’ils se souvinssent sans cesse qu’une nation ne peut rester longtemps forte quand chaque homme y est individuellement faible, et qu’on n’a pas encore trouvé de formes sociales ni de combinaisons politiques qui puissent faire un peuple énergique en le composant de citoyens pusillanimes et mous.

A. de Tocqueville. De la Démocratie en Amérique.

 Le management public a été marqué par un discours qui tend à réduire la notion d’Etat et de gouvernement à la « bonne gouvernance » : efficacité et transparence de l’action publique, clarification des circuits de décision et de responsabilités, etc. Faut-il, dès lors, cesser de gouverner pour « gouvernancer » soit réduire la politique à la gestion ? A l’opposé de ces courants issus de l’économie néoclassique, qui mettent l’accent sur la performance des organisations, ceux issus de l’économie institutionnelle et de l’école évolutionniste insistent sur le rôle des institutions tant pour les pays en voie de développement que dans l’évolution des pays développés au point d’identifier des avantages comparatifs institutionnels dans l’explication des différences de croissance entre les nations.

La bonne gestion ne signifie pas forcément bon gouvernement. Bien gérer ne veut pas dire bien gouverner : nos comptes peuvent être corrects mais nos choix politiques injustes ou erronés. Les « indicateurs de bonne gouvernance »  promus par l’OCDE et la Banque mondiale, entendent définir les critères ultimes de comparaison entre les nations par la pratique du « benchmarking » (étalonnage concurrentiel). Ces techniques issues du secteur privé sont détournées de leur usage premier qui était un outil d’auto-évaluation dans le cadre de démarche qualité et qui ne peuvent s’appliquer qu’à des processus récurrents dans un environnement stable et comparable, comme le QCD (qualité, coût, délai) de la paye des agents publics où le temps d’accès à un service d’urgence. En faire un classement ultime de  ce qu’est un « bon gouvernment » en compilant des données hétérogènes décontextualisées n’a pas grand sens et pourrait n’être, comme le remarque Pollitt (2008), qu’une velléité de la Banque mondiale de reprendre la main sur la promotion d’un modèle unique après l’abandon du consensus de Washington et la redécouverte du rôle du secteur public.

Matt Andrews (2008), dans une comparaison entre niveau de développement sur vingt ans et classement selon l’indicateur de la Banque mondiale, montre  1) que ces critères uniques de bonne gouvernance ne sont pas consistants, 2) qu’il n’y a pas corrélation entre performance de développement et l’observation de ces critères, et, surtout, 3) qu’il est non pertinent pour les pays en développement de chercher à répliquer ces critères. Des indicateurs formels, sans base théorique solide sur ce qui fait le développement sur longue période, sur le rôle de l’Etat dans le développement et permettant de comprendre comment une stratégie de développement se construit dans le contexte de chaque pays est nécessaire pour définir ce que serait réellement un Etat efficace et efficient.

Ce travail a commencé à être entrepris par les économistes hétérodoxes (Reinert, 2007, Chang 2003, Sapir 2007, Rodrik 2008 – entre autres) pour lier économie institutionnelle et développement en soulignant le caractère politique de tels critères. Le propos de cet article est de contribuer à cette réflexion et de dépasser l’approche purement gestionnaire de la décision publique, en montrant que les avancées de l’économie institutionnelle nous invite à remettre au centre de la décision publique le critère classique de la philosophie politique – celui du bien commun – et de voir quelles en seraient les conséquences sur la formation des responsables publics.

Cet article comporte cinq parties :

• La première fait les mécomptes des approches purement gestionnaires issues du New Public Management (NPM) et intègre les acquis les plus récents des théories évolutionnistes pour sortir de la fausse alternative posée par le courant dominant : ou bien un Etat bureaucratique, ou bien pas d’Etat du tout au nom d’une foi dans la capacité auto-régulatrice du marché.
• On est dès lors capable de repenser le rôle du politique dans cette dynamique en soulignant que le rôle de l’Etat est l’évolution du système de croyances – particulièrement en période de rupture technologique et de  crise de transition – ce qui implique un retour aux questions fondamentales de la philosophie politique : celles du bien commun et du rôle de la vertu civique.
• La troisième partie retrace la fortune et les infortunes de la vertu civique dans la construction des nations modernes, en comparant, depuis le XVII° siècle, l’évolution du débat en Angleterre, en France et dans la fondation des États-Unis.
• La quatrième partie fait le point sur le renouveau d’un débat euro-atlantique autour du républicanisme qui actualise le rôle du bien commun comme fondement de la dynamique évolutionniste des institutions et donc des organisations publiques.
• On conclut sur les conséquences à tirer pour l’éducation et la formation des élites de l’administration publique dans la perspective d’une actualisation du modèle wébérien, tant dans ses fondamentaux que dans ses aspects pratiques de développement des compétences.

Les mécomptes d’une approche purement gestionnaire

La vogue du New Public Management (ci-après NPM) a théorisé la coupure entre gestion et politique par le principe canonique « laisser les managers manager » au motif que la complexité administrative était devenue beaucoup trop grande pour que le pouvoir politique puisse s’y retrouver sans être absorbé par les questions techniques accessoires aux dépens de l’essentiel.

Le NPM, dans la foulée des premières vagues de réformes en Nouvelle-Zélande, s’est construit sur une base théorique fondée sur le corpus du néolibéralisme : la théorie de l’agence, la théorie du public choice et des coûts de transaction (Gregory, 2006). L’Etat devient surtout un prestataire de services, son intervention dans l’économie et sa fonction de régulation étant limitées aux échecs du marché, par définition moins nombreux et moins grave que les échecs de l’Etat. La démarche du NPM est de séparer ce qui est du domaine du « bien faire les choses » – la gestion – de ce qui est du domaine du « faire les bonnes choses » – la politique. Le scénario du NPM est de construire bas mais solide, en adoptant une configuration institutionnelle d’où toute valeur civique est absente au profit de la seule efficacité de gestion (Laegreid et Christensen, 2002 :119). Dans la littérature, le terme de « nouveau paradigme » est venu décrire la révolution supposée incarnée par le NPM.

Il serait injuste, simpliste et préjudiciable à la suite de notre démonstration de vouloir assimiler NPM et « libéralisme anglo-saxon ». Le pays qui fut le plus parfait disciple en Europe d’un modèle dégagé de la gangue idéologique thatchérienne fut la Suisse alémanique. Le NPM représente un achèvement du positivisme logique en sciences sociales qui trouve son origine en France avec Descartes et sa conception de l’homme intronisé « maître et possesseur de la nature ». Puis dans l’économie politique de Jean-Baptiste Say et le positivisme d’Auguste Comte, et va s’épanouir avec l’économie mathématique dont les promoteurs seront Cournot, Dupuit et le groupe d’ingénieurs de l’Ecole des Ponts et Chaussées qui inventeront l’économie marginaliste en 1838, bien avant Léon Walras en 1870-1874. Du côté anglo-saxon, dès le début, des critiques, certes minoritaires, se sont faites entendre face au lyrisme du NPM et de la « réinvention du gouvernement » : Dès 1990, Pollitt critiquait l’abandon de la réflexion sur les valeurs aux dépens du seul « managérialisme », supposé être une activité en soi intégrant politique, technologie et besoins de la société pour assurer le progrès matériel. Les Etats-Unis, pour leur part, en sont restés à leur pragmatisme traditionnel, se contentant de prôner pour les autres ce qu’ils  ont entrepris avec prudence par des expériences, surtout au niveau des grandes villes, mais pour aussitôt adapter les pratiques dès que l’idéologie montrait ses limites, (Rochet, 2007).

Sans nier ce que le NPM, par sa promotion de techniques de management dont il n’est en aucun cas l’inventeur, a pu apporter dans le domaine de la gestion –principalement le développement du contrôle de gestion et de la comptabilité en droits constatés (accrual accounting) – la recherche en management public permet aujourd’hui de faire un bilan de plus de deux décennies de réforme (Kettl, 2005, Bartoli, 2004, Pollitt et Bouckaert, 2000, 2004). Son étoile aujourd’hui fanée fait place au pragmatisme qui sait manier plusieurs types de stratégies et de tactiques selon le contexte (Schick, 1999, Pollitt, 2003).

Pollitt et Bouckaert (2004) montrent que, dans la pratique empirique, c’est un Etat néo-wébérien qui émerge avec deux dimensions :

– l’Etat reste l’instance principale de pilotage et de régulation de l’évolution de la société, « l’objectif n’est pas l’Etat minimal prôné par certains politiciens anglo-américains. L’Etat n’est pas considéré principalement comme un poids sur l’économie et la société, ou un mal nécessaire. Il est plutôt le garant et le partenaire à la fois d’une économie forte et de la cohésion d’une société civilisée » (Pollitt, 2008). Bien évidemment ce rôle change en fonction des stratégies à concevoir dans le nouveau paradigme socio-économique, (L’innovation, une affaire d’Etat, Rochet, 2007).

– L’appareil d’Etat se modernise en utilisant les technologies et méthodes de gestion nouvelles qui permettent d’accroître son efficience. Mais aucun présupposé valide « que singer le secteur privé – ou s’en remettre finalement à lui – est la seule manière de rechercher l’efficience et le professionnalisme » (Pollitt, 2008).

Christopher Pollitt insiste sur le fait que le concept d’Etat néo-wébérien n’a jamais prétendu être un nouveau paradigme, malgré les étiquettes que lui collent nombre de commentateurs[2]. La dérive qui consiste à vouloir faire du moindre modèle un « paradigme » se généralise malheureusement dans les sciences sociales, ce qui vide cette notion de son sens. Je m’en tiens pour ma part à la définition qu’en a donnée Thomas Kuhn, soit des « traditions particulières et cohérentes de recherche scientifique », un ensemble de « principes premiers » qui permet de développer de nouvelles analyses et de nouveaux concepts qui sont l’activité de la « science normale ». C’est « un travail fait une fois pour toutes (…) destiné à être ajusté et précisé dans des conditions nouvelles ou plus strictes » (Kuhn, 1983).

L’enjeu n’est pas qu’académique : il est politique. Si le management public peut prétendre être un paradigme en lui-même, une révolution scientifique qui rend obsolète tous les anciens concepts, il permet de faire tabula rasa du passé et de couper tout lien avec le politique et les changements de paradigme socio économique, et il devient un concept autoréférentiel. Laurence Lynn (2001) montre que s’il y eut jamais un paradigme du management public, il se résume aux traditionnels principes de séparation des pouvoirs et de contrôle citoyen sur le pouvoir administratif, et que vouloir remplacer le « paradigme bureaucratique » wébérien par le supposé « nouveau paradigme » du NPM s’est avéré une bien plus grande menace pour la démocratie en coupant l’administration du politique.

Sortir des fausses alternatives

Si on assiste, dans le monde anglo-saxon, à la renaissance d’un discours sur l’éthique du service public, l’Etat politique et son rôle, le discours dominant porté par le sens commun et le personnel politique, reste marqué par les croyances qui se sont formées sous l’emprise du NPM : « le privé gère mieux que le public », « il faut réduire la taille de l’Etat », « la bonne gestion donne les bons résultats ».

Le concept français de « réforme de l’Etat » est emblématique à cet égard : il ne s’agit en fait que de gestion publique et non de l’Etat en tant qu’institution. La confusion est accrue par le passage du français à l’anglais – notamment dans les pratiques de l’OCDE – où « government » est traduit par « Etat » alors que l’on traite en fait de l’administration (OCDE, 2005). La France a eu longtemps un « ministre de la réforme de l’Etat » qui n’a été en fait qu’un ministre de la modernisation administrative[3]. Le dernier acte de cette confusion a été levé avec le transfert, en 2006, des services de la réforme de l’Etat au Ministère des finances au sein d’une Direction de la modernisation de l’Etat de Bercy. Dans le processus de « révision générale des politiques publiques » on étudie les « missions de l’Etat » uniquement du point de vue de l’efficience : l’approche gestionnaire, financière et comptable a définitivement pris le pas sur la dimension politique de l’Etat (RGPP, 2008).

De la sorte, le discours sur la réforme tend à s’enfermer dans une fausse alternative : soit on accepte la réforme et le discours néolibéral qui la sous-tend, soit on s’y oppose au nom de la défense du rôle de l’Etat et l’on doit accepter le statu quo.

Le débat sur le rôle de l’Etat s’organise selon une ligne de démarcation qui séparerait en gros les néoclassiques d’un côté, les keynésiens de l’autre, selon la formule de Joseph Stiglitz, entre ceux qui sont convaincus, d’un côté, que « l’Etat généralement çà ne marche pas » et que « le marché çà marche », et vice-versa de l’autre. Soit on est pour l’intervention de l’Etat et l’on doit en accepter le coût et l’inconvénient – la bureaucratie et les rentes – soit on veut combattre ces dernières en introduisant une logique de performance et l’on entre forcément dans une logique de démantèlement de l’Etat en tant qu’institution.

Rester dans cette alternative ne peut que conduire à un processus d’euthanasie bureaucratique de l’Etat : l’incapacité à résoudre le problème de la bureaucratie au niveau des organisations publiques est prétextée pour supprimer le secteur public, voire le principe de l’Etat lui-même en tant qu’institution.

Ce raisonnement ne peut prétendre puiser ses sources dans la pensée libérale humaniste qui, de Smith à Hayek, n’a jamais nié ni le rôle et la nécessité d’un Etat fort, ni celle de son intervention dans la vie sociale et économique. Pour les penseurs libéraux classiques, il s’agissait précisément de libérer l’Etat des sinécures et des rentes pour lui garantir sa liberté d’action conformément à un droit à l’abri des contingences, et non de sortir l’économie du domaine des sciences morales pour en faire une science en soi comme le prétendra l’économie politique du XIX° siècle (Polanyi 1944, Alvey 2000).

C’est donc d’une question de méthode intellectuelle qu’il s’agit. A partir de l’analyse critique des insuffisances du programme de recherche actuel, l’objectif doit être de réconcilier les questions du « quoi » et du « comment », la dynamique des institutions et des organisations.

La théorie de la connaissance comme ligne de démarcation

Friedrich Von Hayek a fondé ses recherches d’une théorie de l’Etat et de l’action sur une théorie de la connaissance, en rejetant toute forme de déterminisme. Si ses conclusions sont très composites, elles n’en représentent pas moins une rupture radicale avec le positivisme dominant en refusant le scientisme des lois de la nature (Dostaler, 1998, 2001).

La méthode de Hayek repose sur un rejet radical du positivisme logique du Cercle de Vienne[4] et de l’idée que la raison est toute puissante pour transformer l’ordre social. Ses travaux sur la théorie de la connaissance sont de toute première importance pour comprendre la question de l’Etat :

• Sur un plan disciplinaire, il élargit considérablement le champ, refusant la reductio ad economicam de l’économie néo-classique, pour s’étendre jusqu’au domaine de la philosophie morale.
• Sur un plan épistémologique, il nourrit son rejet du positivisme logique aux sources d’un libéralisme humaniste dont on trouve les fondamentaux dans l’Adam Smith de la Théorie des sentiments moraux.
• Son libéralisme se heurte donc de front à la neutralité axiologique de l’approche néo-classique et son formalisme mathématique qui prétend découvrir des lois déterministes dans l’économie devant guider l’adaptation des institutions.

La préoccupation de Hayek tourne autour de deux questions : « l’Etat construit-il le social ? » et « quelle est l’interaction entre le cadre institutionnel qu’il définit et le jeu des acteurs ? » Il distingue l’Etat institution de l’Etat organisation et voit dans la confusion de ses intérêts de joueur avec celui de producteur de règles un danger pour la liberté politique. L’Etat ne peut être sa propre finalité et doit être soumis à une règle qui lui est supérieure. Hayek fait explicitement référence au thomisme : les autorités légales ne sont pas en elles-mêmes sources de légitimité, elles doivent se référer à un droit supérieur, à l’abri des contingences politiciennes de l’Etat démocratique, à l’image des institutions nées de la révolution anglaise de 1688.

Le projet de Hayek est de remplacer le gouvernement des hommes par le gouvernement des lois. Le processus électoral n’est pas une garantie contre la tyrannie, c’est seulement un moyen. La démocratie recèle un danger : la coercition de la majorité sur la minorité. Il remet en cause le contrat social tel que le concevait Rousseau : l’Assemblée Nationale n’est pas le peuple souverain, expression d’un contrat social préexistant à l’expression de la volonté nationale. Dès lors, la plus haute autorité de l’Etat ne doit avoir aucun pouvoir de coercition, mais seulement de rappel et de sauvegarde du droit. Il propose qu’elle ne soit composée que de citoyens expérimentés et d’âge mûr, au-delà de 45 ans, supposés être sages.

Dans son opposition au positivisme, Hayek ne conçoit la société que comme « un édifice sans architecte », résultat spontané des actions non intentionnelles. Il nie donc l’existence de « lois » et de sens du développement de l’histoire qui serait exogène à l’activité humaine. Hayek va jusqu’à rejeter le concept de « société » comme fruit du rationalisme positiviste et d’une volonté de coercition d’individus sur d’autres individus contre laquelle l’Etat hayékien va devoir lutter.

La construction sociale obéit à un principe endogène de l’ordre spontané, le droit positif étant la codification des régularités constatées. Cet ordre spontané est le produit de l’expérience qui développe « des habitudes et des institutions qui ont réussi dans leur propre sphère et qui sont devenues, à leur tour, le fondement de la civilisation que nous avons édifiée »[5].

Le moteur de ce progrès est la rationalité limitée[6] des individus qui les conduit à chercher des mécanismes de coordination qui, tout en préservant la liberté des acteurs décentralisés, leur donne une information sur l’état d’équilibre d’ensemble du système. Tel est le rôle du mécanisme des prix que Hayek considère uniquement comme une méthode de gestion de l’information entre le global et l’acteur. Le marché n’est pas, chez Hayek, une « loi de la nature », mais un mécanisme efficace de partage d’informations qui contribue à réduire la rationalité limitée des acteurs. Il s’inscrit contre la tendance de la théorie économique à vouloir mathématiser le fonctionnement du monde. Il sera pour cela dans l’impossibilité d’obtenir un poste dans le département d’économie de l’Université de Chicago en raison de son opposition croissante à la modélisation de plus en plus abstraite de la science économique par les mathématiques. Il deviendra professeur de sciences morales, comme Adam Smith.

Mais Hayek débouche sur une aporie[7]. Son propos est de concevoir une société basée sur la liberté, celle-ci étant définie par l’absence de coercition, mais qu’il est impossible d’abolir complètement. De là vient la nécessité de l’État, qui est une institution centrale du système hayékien : celui-ci doit disposer du monopole de la coercition, au sens du monopole de la violence légitime chez Max Weber, que Hayek admirait malgré son appartenance à l’école historique allemande. Ce monopole de la coercition doit être celui du droit afin d’éviter la coercition des hommes sur d’autres hommes. Mais l’Etat ne pouvant être sa propre fin doit être soumis à un droit qui le contrôle. Pour assurer la clôture de son système, il faut à Hayek une clé de voûte qui ne peut être ni le fonctionnement des marchés, ni le droit positif. Aussi invente-t-il des « lois générales » qui auraient le même rang que le droit naturel de la philosophie politique classique, de niveau moral, à l’abri de la rationalité positiviste humaine et de nature coercitive.

Dès lors, cette loi morale appelle soit la métaphysique, au sens d’un Dieu caché[8] guidant l’action des hommes vers le bien, soit un législateur sage guidé uniquement par la morale édictant des lois générales dans le droit public, que complète un ordre spontané dans le droit privé que fait respecter le juge : « un ordre qui n’a pas été agencé par qui que ce soit et qui n’a pas pour base des commandements indiquant aux individus ce qu’ils doivent faire (…) Le juge doit trouver des règles qui n’ont jamais été formulées, ni peut-être pratiquées avant » (Hayek  1980 : 114-121).

Le droit est, chez Hayek, le produit d’un processus de sélection naturelle. Il n’est pas créé, contrairement à ce qu’affirme le positivisme juridique: « Nous devons d’abord nous libérer totalement de l’idée fausse qu’il puisse exister d’abord une société et qu’ensuite celle-ci soit capable de se donner des lois » (Hayek, 1980 :114). Le droit et le juge apparaissent ainsi comme un deus ex machina garant de l’harmonie d’ensemble de l’ordre spontané.

La clé de voûte du système hayékien est donc constituée d’un droit non positif, résultat d’un processus d’évolution. Mais il ne nous dit rien sur le critère de sélection à l’œuvre dans ce processus, qui est soit de niveau métaphysique pour les « lois générales » du droit public, soit revient vers des principes utilitaristes qu’il combat et qui suppose l’accord entre utilité et morale[9] pour le droit privé.

Hayek échoue en n’abordant pas le problème de la philosophie politique, celui de la sagesse et de la « bonne société ». Raymond Aron ne manque pas de relever cette aporie dans sa conclusion de son commentaire, élogieux, de La Route vers la Servitude :

« J’ai toujours peine, personnellement à croire que moralité et utilité, par harmonie préétablie, coïncident pleinement (…) Je ne refuserai pas mon admiration à la démonstration de Hayek, mais je réserverai ma foi. Les libéraux ont parfois tendance, comme les marxistes, à croire que l’ordre du monde pourrait réconcilier nos aspirations avec la réalité »[10].

Hayek fait de la méthode intellectuelle et de la théorie de la connaissance, et non de la question de l’Etat opposé au marché, la ligne de démarcation qui n’est plus entre économistes libéraux et étatistes mais entre positivistes et non-positivistes.

Les deux questions que nous laisse Hayek sont un point de départ pour la recherche :

1) à quel ordre peut parvenir l’interaction des acteurs décentralisés, et une action intentionnelle des institutions est-elle possible dans une logique de rationalité limitée des acteurs, et

2) à quel droit non positif peut être soumis l’Etat pour jouer son rôle de protection de la liberté des acteurs et de recherche d’un processus de partage d’information ?

Le déterminisme revisité : l’hypothèse ergodique

L’abandon du déterminisme peut nous exposer à un danger : celui du relativisme cognitif intégral, la négation de la raison. Nous devons donc naviguer entre deux écueils : l’obéissance passive ou active à un supposé « sens de l’histoire » et la négation totale des régularités historiques, institutionnelles et organisationnelles qui nous porterait à croire que « tout est possible ». « L’avenir est ouvert » déclarait Karl Popper (1988), mais cela ne veut pas dire qu’on peut faire n’importe quoi. C’est la méthode de formulation des hypothèses et leur corroboration qui permet de tracer la démarcation entre la démarche scientifique et les pseudosciences. Nous touchons là aux « sciences sociales technologiques » qu’évoquait Karl Popper dans Misère de l’historicisme : la prédiction peut annoncer la survenue à des périodes régulières et probables d’ouragans en provenance d’une direction déterminée, l’ingénierie technologique et sociale permettra alors de prendre les décisions nécessaires pour renforcer les bâtiments et préparer les populations.

Mais cela nie-t-il pour autant la possibilité d’actions intentionnelles au niveau institutionnel ? Il faut ici, avec Jacques Sapir (2005) et Douglass North (2005), prolonger la théorie de la connaissance de Hayek par l’application de l’hypothèse ergodique[11].

1.             Risque, incertitude, ergodicité

Dans un système évoluant dans un environnement stable, on peut pratiquer l’art de la prévision et de la gestion des risques en se reposant sur des séries statistiques. Selon une définition ancienne de Hirsh, le risque est ce qui est statistiquement calculable et contre lequel on peut s’assurer.

Un système évoluant dans un environnement ouvert est régi par l’incertitude : une multitude d’intrants aléatoires rendent son comportement stochastique. Pour piloter un tel système, il faut accéder aux principes sous-jacents qui le gouvernent. Les institutions peuvent alors réduire l’incertitude en codifiant les configurations que peut prendre le système, à partir de la compréhension de l’écart existant entre les compétences de l’acteur et la difficulté du problème qu’il a à résoudre (North,1991).

Dans ces deux cas, le système est ergodique car on peut faire l’hypothèse de son comportement global et futur à partir de la compréhension de son comportement à un moment donné. Dans les systèmes ergodiques, les méthodes déterministes peuvent fonctionner. Les institutions d’un système ergodique joue un rôle de réducteur d’incertitude en exprimant les choix préférables vers lesquels doivent tendre les comportements stochastiques internes du système.

L’évolution des systèmes institutionnels suit une trajectoire de ruptures en continuité (Rochet, 2007), soit une succession d’états prévisibles séparés par des ruptures que sont les transitions d’un cycle technologique à un autre : les cycles de Kondratiev, les cycles d’affaires de Schumpeter ou encore les paradigmes techno-économiques (Pérez, 2002). Un système public est ergodique quand il évolue dans le même paradigme techno-économique dont on peut comprendre les grands principes de fonctionnement.

2.             Quand les institutions ne fonctionnent plus…

Mais dès lors qu’il y a changement de paradigme avec l’entrée dans un nouveau cycle technologique, les pratiques héritées ne permettent plus de résoudre les problèmes d’un environnement devenu turbulent et incertain. Le comportement du système devient non-ergodique : Les institutions qui permettaient de réduire l’incertitude ne le permettent plus : elles sont à réinventer (North, 2005). Il faut donc accéder aux règles sous-jacentes plus profondes que celles codifiées par les institutions actuelles, qui peuvent permettre de comprendre les principes de transition d’un paradigme techno-économique à un autre.

Cette distinction est essentielle pour comprendre le rôle des institutions :

• Si les systèmes socio-économiques n’avaient aucune ergodicité, la compréhension du changement se réduirait à écouter une « histoire pleine de bruit et de fureur, racontée par un idiot… » (Shakespeare, Hamlet) donc à nier tout rôle positif aux institutions.
• Si, à l’opposé, l’ergodicité était totale, comme dans l’hypothèse positiviste, l’observation permettrait de parvenir à une compréhension scientifique du monde : c’est « l’Etat positif » d’Auguste Comte où «l’observation a dominé l’imagination (…) et elle l’a détrônée »[12].

Dans les deux cas, les institutions sont inutiles ou, au mieux, secondaires.

Le constat de régularités observables entre institutions et performance dans le temps long nous conduit à admettre, pour reprendre le vocabulaire de Samuelson, des ergodicités partielles et temporaires qui sont séparées par des périodes de crises (Sapir, 2005, Rochet, 2007).

Il est dès lors clair que l’application de méthodes propres à un monde ergodique au pilotage dans un monde non-ergodique constitue une source majeure d’échec pour les politiques publiques. C’est l’hypothèse centrale des derniers travaux de Douglass North (2005) : dans un monde non-ergodique la compétence clé devient la capacité d’apprentissage qui permet de réinventer les théories sous-jacentes à la conception des institutions.

3.             La question essentielle est donc celle de la connaissance.

Celle-ci est tributaire de nos représentations, plus précisément de nos systèmes de représentations fondés sur nos capacités de perception, parfaites ou imparfaites.

• Soit l’on peut parvenir à une connaissance complète et intelligible du réel (monde de la théorie de l’équilibre général et des « lois de l’histoire » du marxisme) et l’on adopte une hypothèse ergodique complète.
• Soit la connaissance est imparfaite et l’on peut parvenir, selon les cas, au constat d’un déterminisme au moins partiellement inintelligible, vérifiable uniquement ex-post, résultat non-intentionnel d’actions intentionnelles des individus ou des groupes. Cela peut nous conduire, soit à l’individualisme méthodologique adopté par Hayek qui aboutit à un ordre spontané, soit à un rôle des institutions et de l’Etat comme structurant la convergence des actions intentionnelles des individus et des organisations. On peut, dans ce cas, parvenir à identifier des déterminismes locaux et temporaires, qui peuvent devenir pilotables par l’apprentissage et le progrès de la connaissance.

En introduisant l’hypothèse ergodique, nous pouvons dépasser l’approche positiviste qui assimile la compréhension de l’évolution du comportement futur des systèmes sociopolitiques à celle de leur comportement passé et poser.la question « L’Etat peut-il être porteur d’un dessein politique ou est-il soumis à des lois historiques dont il doit se contenter d’être l’accoucheur ? ».

Le rôle du politique : qu’est-ce qu’un bon gouvernement?

Dans le rapport de l’OCDE « Moderniser l’Etat » (2005), il n’est question que « d’adaptation à l’évolution de la société ». Ce sont les « sociétés qui évoluent en permanence » et l’Etat qui doit suivre. Dans la pensée politique dominante, le rôle de l’Etat est réduit à la gestion et l’économie politique se résume à faire la politique de l’économie. Le rapport de l’OCDE ne traite en fait pas de l’Etat mais de la gouvernance, présentée comme les règles formelles et informelles que les pays de l’OCDE auraient en commun. Le « bon gouvernement » est celui qui respecte les droits de propriété, le droit des personnes et l’état de droit, et ceux liés à la citoyenneté des personnes.

4.    L’Etat comme remise en cause des systèmes de croyance

Dans un monde non-ergodique et à capacité de perception imparfaite, le rôle du politique est de stimuler l’apprentissage et l’évolution des modèles mentaux qui sont au cœur des systèmes de croyances. Erik Reinert, dans son fascinant article, The Role of the State in Economic Growth (1999), montre que, dans l’histoire, les pays gagnants ont eu des stratégies institutionnelles qui ont été des stratégies d’accroissement des connaissances basées sur la perception des ruptures dans le long terme.

Lorsqu’un système institutionnel basé sur une conception ergodique du monde est confronté à la non-ergodicité de la réalité et à la prise de conscience de sa capacité de perception imparfaite, la crise est inévitable.

Xavier Raufer étudie cette rupture à propos des violences urbaines. D’un côté souligne-t-il « le diagnostic pour l’essentiel est fait ». Mains rapports de la DST[13], des renseignements généraux, des douanes, alertent le gouvernement sur le pourrissement des « quartiers difficiles » par les trafics en tout genre et la disparition de tout sentiment de citoyenneté. Mais il y a, souligne Xavier Raufer, un « refus de regarder la réalité en face » de la part des élites attachées à leur système de croyances. « Le responsable est, depuis l’ENA, un fanatique de l’ingénierie sociale, il relativise, prend les choses de haut et de préférence avec ironie. Deux décrets et une circulaire et « on va arranger cela ». De la sorte les choses ne sont pas seulement affadies quand elles arrivent au sommet, mais souvent en état de leucémie terminale » (in Lagadec, 2000 :204).

En bref, ce refus de regarder la réalité en face est l’expression de la résistance au changement du système de croyances en place et de la fuite en avant vers le « plus de la même chose ».

Les traits de l’homme d’Etat n’ont pas changé depuis Machiavel (Rochet, 2008) : c’est celui qui rétablit la politique dans sa dimension de refondation permanente de la cité par l’évolution des croyances qui fondent les institutions.

5.    Le nécessaire retour du politique

L’aporie de Hayek vient de vouloir se situer au niveau de « lois générales » supposées être celles de la sagesse. Mais d’où vient cette sagesse ? Soit elle est métaphysique et d’origine divine (ce qui est implicite chez Adam Smith), soit elle est l’œuvre des « hommes sages » chez Hayek. Mais il n’y a chez lui aucun principe de philosophie politique qui pourrait fonder ses « lois générales ».

Hayek a fait œuvre utile en montrant l’impossibilité de la solution libérale telle que Hobbes et surtout Locke en ont bâti les fondements, ainsi que la nécessité de l’Etat comme condition de la liberté individuelle face aux prétentions de toute puissance de « la société ». Il échoue sur la question de la légitimité. Celle-ci n’a que deux solutions « ou bien elle tombe d’en haut, ou bien elle monte d’en bas » (Gauchet, 2005 :21). Ou bien elle vient d’un lien qui transcende les individus, ou bien elle vient de l’accord entre les citoyens porteurs de droits : l’ajustement entre ces deux sources de légitimité n’a rien d’automatique (Gauchet, 2005 :26).

Revenir à la philosophie politique, c’est chercher ce point d’où penser le politique comme essence des sociétés humaines, pour reprendre la distinction de Marcel Gauchet entre le et la politique, cette dernière n’étant que l’organisation pratique du débat sur les enjeux de politique publique dans une société démocratique.

Le contrecoup de l’échec du marxisme et de la victoire de la démocratie libérale n’a pas été la défaite du déterminisme et de l’historicisme, mais la victoire de son stéréo inverse, la démocratie des droits de l’individu dont les droits sont passés de « droits de » – les libertés fondamentales – à des « droits à » – des droits créances auxquels doit pourvoir un Etat devenu régulateur d’une société basée sur le seul individualisme. Elle crée l’illusion d’individus tout puissants qui « intronisés maîtres d’eux-mêmes, se découvrent sans aucune prise sur leur destin » (Gauchet 2005 :28). C’est dans ce courant que s’inscrit le NPM et sa conception de l’Etat comme « prestataire de service » face à des « citoyens clients ».

Ayant perdu toute dimension symbolique de représentation d’un dessein politique, il n’est plus qu’une instance pratique d’administration, réduite au rôle de sismographe des mouvements de la société. Il devient un pouvoir essentiellement fonctionnel qui donne aux individus « le droit de ne plus penser qu’ils sont en société, mais les enserre d’autre part dans le réseau minutieux et complet tissé par son emprise gestionnaire sur la société » (Gauchet, 2005 :431)

La boucle serait-elle bouclée, le libéralisme positiviste nous ramenant au Léviathan de Hobbes qu’il avait pour ambition d’éviter ?

La seule issue pour penser le changement institutionnel et organisationnel face aux ruptures de la III° révolution technologique est donc de réviser le système de croyances dominant, ce qui ne peut passer que par la philosophie politique.

Avec Leo Strauss, je soutiens que la philosophie politique doit retrouver le statut qui avait été le sien avant la modernité : l’interrogation sur la nature de la « bonne société » et la question du bien commun. Il s’agit de se poser la question « les Lumières éteignent-elles ce qu’elles éclairent » et de « considérer la profondeur de la crise de l’Occident  et de se donner les moyens de rectifier ce qui, dans le rationalisme moderne, est destructeur » (Pelluchon, 2005 : 14). Pour Strauss, la tension fondatrice des sociétés humaines est celle qui lie et oppose Athènes et Jérusalem, soit l’unité et l’opposition du gouvernement par la loi et du gouvernement par la morale.

Cette tension fondatrice doit rester ouverte et est par nature irrésolue : elle va fournir au management public une base de réflexion pour la définition de la légitimité des décisions publiques et sur le rapport entre décision publique et bien commun.

Fortunes et infortunes de la vertu dans la construction des nations

Dans la série de fresques d’Ambrogio Lorenzetti (1328) décorant l’Hôtel de ville de Sienne «le bon gouvernement» (figure 1) y repose sur les vertus cardinales de saint Ambroise (Tempérance, Justice, Force et Prudence) en compagnie de la Magnanimité et de la Paix, assises à ses côtés, et des vertus théologales de saint Paul (la foi, l’espérance et la charité). Mais la clé est la Justice, notamment sociale, qui repose sur la Concorde et l’égalité qui doit régner entre les citoyens représentés en rang, tous tenant une corde (symboles de l’entente). De la fresque émane un sentiment d’équilibre et d’harmonie qui est la construction d’une cohérence systémique qui n’est pas le résultat d’un ordre naturel mais d’un ordre politique construit par l’homme.

L’allégorie du bon gouvernement est dominée par une figure imposante qui est l’incarnation du type de dirigeant dont la cité a besoin pour que les préceptes de la justice soient suivis et le bien commun protégé (Skinner, 2003 :138). Ce magistrat idéal possède ces huit vertus plus la vertu que Sénèque considérait comme essentielle pour occuper la magistrature suprême, la magnanimité, soit la capacité à « regarder avec dédain les toutes petites préoccupations que le commun choisit au détriment des plus grandes »[14]. Chacune de ces vertus est représentée par neuf sages gouvernant la ville. Mais la présence éminente du magistrat montre qu’aucun ne peut prétendre les posséder toutes, que son rôle est de le leur rappeler et de les inviter à agir, sous le contrôle du peuple qui les élit, pour la poursuite du bien commun.

Des philosophes politiques romains (Cicéron, Salluste, Sénèque, Tacite) aux préhumanistes (Latini, Jean de Viterbe…), aux philosophes de la Renaissance, de Thomas d’Aquin à Machiavel, suivis par les partisans anglais du commonwealth (Milton, Harrington, Nedham…), Rousseau et les Pères fondateurs de Etats-Unis, il y a bien, avec des grilles de lectures qui vont faire varier les poids et les rôles des vertus civiques[15], une gestion politique de la chose publique (respublica, common weal, ben comune…) qui s’inscrit dans le champ des sciences morales et qui traite de l’équilibre dynamique entre développement économique et vertu civique, en permanence mise en cause par l’apparition de nouvelles sources d’enrichissement, levier tant de prospérité que de corruption.

Le rôle corrupteur de la finance : le cas anglais

L’Angleterre devient la Grande-Bretagne avec l’intégration de l’Irlande en 1690 et l’Acte d’Union avec l’Ecosse en 1707. Pour soutenir les guerres –  de neuf ans (1689 -1698) puis guerre de succession d’Espagne (1701 – 1714) – les recettes du Trésor britannique, basées sur les droits de douane et les impôts indirects, ne suffisent plus et il doit recourir à l’emprunt. La dette publique est créée avec la Banque d’Angleterre en 1694. La question de la vertu civique est posée sous un nouveau jour par Charles Davenant qui, tout en reconnaissant la nécessité de ces guerres, souligne le rôle corrupteur d’une armée permanente et de l’apparition de la finance comme sphère d’activité autonome. Les humanistes, dans la lignée de la pensée machiavélienne, condamnaient le recours à des armées professionnelles comme source de corruption et ne reconnaissaient comme vertueuses que les armées de citoyens en armes. C’était le cas pour la Navy dont le rôle était totalement complémentaire de la marine de commerce, qui ne constituait pas une armée permanente, les marins passant de l’une à l’autre dans ce qui fut un modèle de bonne gestion publique et de performance tant opérationnelle qu’institutionnelle (Findlay et O’Rourke, 2008).

Pour Davenant, le commerce est une activité nécessaire à l’Angleterre car il lui procure des ressources pour maintenir sa puissance. Mais c’est une contribution matérielle et non morale. Le commerçant doit démontrer, par sa frugalité, qu’il peut soutenir la guerre sans se corrompre, en gardant en vue le bien commun. Pocock (2003 : 446) voit dans ces débats de l’Angleterre du début du XVIII° siècle la vraie source de « l’éthique protestante » que théorisera plus tard Max Weber[16]. La question débattue par les philosophes et polémistes politiques (Swift, Defoe, Bolingbroke, Trenchard…) est celle de l’opposition entre richesse réelle et richesse virtuelle qui repose sur le développement du crédit qui devient une activité économique en elle-même du fait de l’apparition de la dette publique.

Chez Daniel Defoe et dans la littérature whig, le crédit est décrit de manière analogue à la fortuna chez Machiavel, soit comme l’archétype de l’instabilité des sociétés humaines soumises aux appétits et aux passions (Pocock, 2003 : 453). Mais Defoe cherche à montrer que le crédit peut être utile au développement économique : aussi tente-t-il de le présenter en 1710 comme une force profonde de transformation du monde et d’innovation assimilable à la virtù machiavélienne. Il entend montrer qu’il y a une éthique du crédit et que celui-ci ne peut rendre des services que si celle-là est respectée. Cette éthique n’est pas contenue dans le crédit lui-même – comme les théories ultérieures sur la rationalité des marchés financiers le prétendront – mais dans la santé morale de la société. La vertu est celle du monde réel et consiste à éliminer les éléments de fantaisie et d’irrationnel qui subvertissent les esprits.

Jonathan Swift, le principal contradicteur de Defoe, souligne au contraire que l’économie financière est basée sur l’opinion qui remplace le jugement et néglige les données réelles sur lesquelles se base le crédit. Pour Swift, il y a désormais dissociation entre les composants matériels et moraux de la société, car, avec l’apparition de la finance, la dynamique classique de Machiavel virtù – fortuna – corruptio qui fournissait une théorie du développement dynamique du système instable qu’est le capitalisme (Rochet 2008, Collin 2008), ne fonctionne plus. Defoe répond (Pocock 2003 : 459) que le monde des passions et de l’opinion peut être discipliné par l’expérience.

La crise financière de 1720 va évidemment apporter de l’eau au moulin des vieux whigs qui faisaient de la finance une source d’irrationalité où le public se passionnait pour le « vent en sacs » aux dépens de la richesse réelle. La South Sea Company a été créée en 1711 pour gérer le besoin de financement de la dette publique anglaise en collectant l’épargne privée à laquelle on promettait une rémunération attrayante gagée sur les revenus des colonies des mers du sud. Ces promesses ont donné naissance à des rumeurs spéculatives afin d’attirer les investisseurs, qui ont de bien loin dépassé les capacités réelles de l’économie des colonies. L’éclatement de la bulle et la ruine de nombreux porteurs, dont Jonathan Swift et Isaac Newton, est l’illustration pour les disciples d’Harrington du lien nécessaire entre vertu civique et richesse réelle. L’opposition machiavélienne entre virtù et fortuna devient celle entre la richesse réelle (landed interests, car fondée, dans le contexte de l’époque, sur la terre) et la richesse virtuelle fondée sur l’argent (monied interests).

L’offensive est menée en Angleterre par John Trenchard dans ses Cato’s letters (1720 -1724) et simultanément en France – touchée à la même date par la bulle financière du Mississipi et la faillite du système de John Law – par Montesquieu dans Les lettres persanes. Mais le débat public sera beaucoup plus vif en Angleterre où il va durer un quart de siècle. Tant Montesquieu que Trenchard assimilent l’économie financière à la « vente de vent en sac », illustration qui se répandra dans toute l’Europe par l’importante littérature qui sera consacrée à la bulle de 1720 dont l’étonnant Tafeerel (« le grand mirroir de folie ») publié en Hollande qui représente les vendeurs de vent (Wind Koopers) (Figure 2) comme incarnation de la folie du moment et, par le pouvoir qu’elle exerce sur la Cour, la source de ruine des sujets et du commerce[17]. Ces vendeurs de vent avaient inventé la mécanique qu’Hyman Minsky (1992) décrira comme celle des Ponzi qui consiste à vendre des actions qu’on ne possède pas réellement mais dont l’existence est supposée venir de profits futurs, et imaginaires.

Pour les descendants de Harrington, le plus grand danger n’était plus maintenant le risque de la prérogative royale et de l’absolutisme, mais celui de la corruption introduite par la finance la folie financière fait perdre tout sens du bien commun et pousse les membres de la société vers la folie et la frénésie (Pocock 2003 :480) dont le rôle est assimilable aux factions chez Machiavel comme source de ruine de la république. Pour Bolingbroke, c’est désormais la ligne de démarcation essentielle du débat politique et la distinction entre whigs et Tories est devenue obsolète : elle passe entre le parti de la Cour, ou celui de la corruption induite par la finance, et celui du Pays, celui de la vertu et de l’économie réelle.

L’exhaustive recension effectuée par Arthur Cole (1949) ainsi que l’histoire de la South Sea Company écrite par John Sterling (1962)[18], montre que d’une part la folie financière a jeté le discrédit envers les sociétés par action et sera la cause d’un retard dans le développement du capitalisme en Angleterre, mais aussi en France et en Hollande, et que, d’autre part, la contradiction entre capitalisme financier et vertu civique est devenue le problème central dans la construction des nations.

La difficulté est donc d’articuler vertu civique et développement économique, sachant que celui-ci entretient des relations ambivalentes avec la finance, comme l’a formulé Hyman Minsky (1992) dans ses deux théorèmes sur l’instabilité financière. Il existe deux régimes de financement qui engendrent deux types de développement : la finance saine basée sur les capacités de remboursement des actifs (hedge financing) qui permet une croissance stable, et la finance malsaine de type Ponzi (Ponzi schemes) qui ne peut rembourser sa dette sur ses actifs et doit sans cesse émettre du papier pour payer ses intérêts, ce que les analystes de la crise de 1720 avaient déjà identifié chez les Wind Koopers. Sur longue période, cet antagonisme entre développement économique et finance spéculative a été confirmé par les travaux de Carlota Pérez (2002). Pour Montesquieu, l’intérêt bien compris du « doux commerce » éloigne des passions politiques que Machiavel avait tenté de modérer par de bonnes institutions. Mais il est en même temps une source de corruption[19] : il faut donc une source de vertu qui soit distincte des passions induites par le commerce et le développement de l’économie financière : la vertu politique qui n’est point une vertu morale individuelle mais une vertu publique qui consiste en l’amour de la patrie que Montesquieu assimile à l’amour de l’égalité au sens de l’isonomie, soit l’observation par tous les acteurs de la société des mêmes lois politiques.

La fin du XVIII° siècle apparaît comme un nouveau moment machiavélien où la prospérité de la société s’accroît grâce au commerce mais au prix de la destruction de la citoyenneté politique. Mais là où Machiavel aurait considéré qu’un gouvernement fort était nécessaire pour gérer le conflit entre la prospérité du petit nombre et l’appauvrissement du grand nombre, les Lumières écossaises, tout en admettant les effets négatifs de l’expansion commerciale et industrielle sur l’appauvrissement de la personnalité, envisagent l’avenir comme une coexistence entre progrès et corruption. Rousseau restera l’opposant déterminé à cette conception et sera le Machiavel du XVIII° siècle en voyant dans la construction de « la société » le recours pour gérer l’inégalité produite par le développement et la poursuite de l’idéal d’égalité entre les citoyens (Pocock, 2003 : 504, Manent 1987 : 178).

Figure 2: les vendeurs de vent. Tirés du Tafeerel (Le grand miroir de folie), publié en Hollande après la bulle de 1720 (Cole, 1949).

L’histoire de la spéculation financière, de 1720 à 2008, fait apparaître trois constantes :

1- La raison est impuissante face à la folie de la spéculation et, contrairement à l’hypothèse de Daniel Defoe, l’effet d’expérience ne joue pas puisque les mêmes scénarios se reproduisent. Charles Kindleberger, dans son histoire des crises financières (2000), montre que les marchés n’ont rien appris au fil des crises qui se sont succédées depuis le XVIII° siècle, mais qu’au contraire les gouvernements, eux, peuvent apprendre.

2- Pour sortir de la crise, il y a une demande d’intervention de l’Etat au nom du bien commun, qui apparaît comme le résultat d’un raisonnement rationnel quand l’ivresse de la spéculation fait place à la gueule de bois.

3- Le rôle de la morale et du rapport entre bien commun et bien privé – jusque-là cantonné dans des cercles académiques – devient central dans le discours public.

Les termes du débat moderne et contemporain sont donc posés dès le XVIII° siècle :

• L’activité industrielle et commerciale est une puissante force de transformation de la société et de progrès, mais son incapacité à se tenir à l’écart de la folie financière est autodestructrice.
• La vertu politique est le produit nécessaire de l’action rationnelle qui doit contrer l’irrationalité des vendeurs de vent et remettre le bien commun au cœur du système politico-institutionnel.

7.    La fondation des Etats-Unis : la fin de la politique classique

C’est la corruption de l’Angleterre qui sera la cause essentielle de la revendication d’indépendance des Etats-Unis. Le paysage politique et social des colonies d’Amérique dans la décennie 1760 révélait « un conglomérat d’individus querelleurs, procéduriers, cultivant les dissensions ». La discorde était générale tant entre les individus qu’entre les colonies elles-mêmes qui n’hésitaient pas à se faire la guerre. Si l’idée de l’indépendance avança, c’est que les colons attribuèrent la cause de ce chaos à l’Angleterre qui était pour eux un modèle de déchéance. Les Anglais avaient dilapidé la liberté conquise au cours de la Révolution par une avidité obsessionnelle pour la richesse. Pour l’une des grandes figures la Révolution américaine, John Dickinson, le culte de l’intérêt privé avait plongé les Anglais dans une « domestication et un abaissement de l’esprit »[20]. Dickinson tenta d’éviter la séparation d’avec la Grande-Bretagne, ayant compris la synergie entre le développement industriel et le commerce que représentait l’union des deux continents. Mais l’image de corruption qu’inspirait la Grande Bretagne – « cette nation qui avoue à la face du monde que la corruption est partie intégrante de son système de gouvernement » selon les termes de Patrick Henri qui fut l’opposant le plus virulent à toute tentative de conciliation – était telle que cette tentative échoua.

Le rejet de la monarchie parlementaire britannique impliquait pour les révolutionnaires américains une adhésion à la thèse de Harrington sur l’émergence, au travers des activités civiques, d’une aristocratie naturelle de « self evident leaders ». Eric Lane et Michael Oreskes (2007)[21], en apologistes enthousiastes de la Constitution américaine, présentent la victoire du « libéralisme » (les guillemets s’imposent du fait que le terme est postérieur et n’est pas employé dans le débats de l’époque) comme le résultat logique de l’utopisme de la doctrine de Tom Paine, chantre de l’indépendance américaine, dont l’ouvrage Common Sense joua un rôle considérable. Pour Paine, il ne se serait agit que d’attendre l’émergence de ces leaders naturels après la déclaration d’indépendance de 1776, thèse qui échoue, le désordre allant croissant dans la jeune Amérique. Mais, souligne Christopher Lasch (2006 :210), Paine ne peut être qualifié de républicain. Il rêvait d’une société de petits propriétaires autogérés qui prospéraient grâce aux bienfaits du commerce. Il n’y avait chez Paine aucune théorie politique de la représentation et de gouvernement qui aurait pu en faire un républicain. L’utopisme de Paine ne peut être invoqué pour justifier le rejet du principe de la vertu républicaine par la Constitution de 1788.

Gordon Wood (1969) voit dans les principes mêmes des théories politiques de l’époque l’échec de la république. Le peuple y est vu comme indifférencié, alors que la vie civique qui sous-tend la vertu républicaine suppose des fonctions différenciées qui permet l’engagement dans la vie de la cité. Ce sera le motif de l’opposition de Patrick Henri à la nouvelle constitution, essentiellement à ces trois mots « We, the people » car il y voyait là une masse indifférenciée, coupée de sa terre, qui ne pouvait que déléguer son pouvoir à des représentants aux dépens de la démocratie directe et des états. A part Noah Webster – dont le rôle politique est très méconnu au profit de son seul rôle de lexicologue – bien peu d’Américains avaient lu Rousseau pour qui il n’y a aucune vertu dans la désignation de représentants : un peuple qui en est réduit à cette situation n’est donc pas libre (Pocock 2003 : 519). Il y a pour Rousseau une différence irréductible entre celui qui agit pour moi et celui qui agit avec moi : c’est celle de la vertu civique. Or, si l’homme n’est pas mis, par la dynamique institutionnelle machiavélienne, dans la situation d’être vertueux, il se replie sur son intérêt privé qui est le fruit de ses passions tandis que, pour les harringtoniens, le sens du bien commun est le fruit de sa raison.

Pour Wood, les choix constitutionnels faits par les Etats-Unis sont « la fin de la politique classique » qui se traduit par une évolution du républicanisme au libéralisme (Wood 1969 : 562), c’est à dire « de la théorie classique de l’individu comme être civique et actif, participant directement à la Res Publica en fonction de ses moyens, vers une théorie où il apparaît comme principalement conscient de son intérêt et prend part au gouvernement uniquement en vue de soutenir leur réalisation, en apportant seulement une contribution indirecte à cette activité de médiation par laquelle le gouvernement assure la résolution des conflits, qui est le seul bien commun dans ce cas » (Pocock 2003 : 523). La distinction machiavélienne, que l’on retrouve chez Rousseau dans les Discours sur l’inégalité, entre plèbe (masse non éduquée) et peuple (de citoyens éduqués par de bonnes institutions et la virtù du Prince), disparaît.

Le débat politique qui a commencé dans les années 1690 en Angleterre avec la naissance de la société commerciale va être bouclé aux États-Unis par Alexander Hamilton[22]. Pour Hamilton, l’avenir des États-Unis est dans la puissance car le passage de la vertu au commerce, contrairement au compromis tenté par Harrington et aux théories de Montesquieu, ne saurait être pacifique. Les intérêts des nations commerçantes ne sont pas complémentaires, il ne peut qu’y avoir des guerres d’où la nécessité d’un gouvernement central fort assis sur des recettes fiscales stables. Si Hamilton célébrait la prospérité commerciale naissante des Etats-Unis, son but n’était pas économique mais politique. Il regardait beaucoup plus vers l’Est, l’Europe industrielle, que vers l’Ouest à conquérir et avait pour référence les grandes monarchies européennes afin de faire des Etats-unis, selon les termes de l’adresse du Congrès au Président John Adams en 1796, « la nation la plus libre et la plus éclairée du monde », intégrant à la fois l’héritage des Lumières et des recettes de puissance des nations européennes. D’où sa proposition dans son Rapport sur les manufactures (1791), de reproduire les recettes de la puissance anglaise : Création d’une dette publique, d’une Banque nationale, droits de douane et politique protectionniste et mercantiliste pour développer une industrie nationale. Les républicains, Jefferson en tête, mais aussi des fédéralistes comme Madison avec qui il va rompre, voient bien sûr se reproduire le scénario de la corruption des institutions britanniques, mais, alors qu’ils partagent les mêmes préoccupations de soutien au développement économique, ils n’ont aucune alternative à proposer. Le schéma de Hamilton fut adopté, même par ses plus anciens adversaires (Irwin, 2003), mais pour pertinent qu’il fut pour assurer le développement économique, il introduisit le problème de la corruption au cœur du fonctionnement des institutions américaines, et bien sûr, le cycle des crises dont la première interviendra en 1839 (Wallis, 2004). En tout état de cause, en 1815 l’idéal des Etats-Unis comme nation des Lumières et incarnation de l’idéal républicain s’est totalement affadi (Gordon, 2009).

Ainsi s’affirme ce que Jean-Claude Michéa appelle « [amazon_link id=”2081220431″ target=”_blank” ]L’empire du moindre mal [/amazon_link]» (2007) qui va remplacer l’ombrageuse et exigeante liberté républicaine : un type de société qui, à la manière de l’esclave hégélien « qui au moment décisif a tremblé pour sa vie biologique et préféré celle-ci à une mort héroïque », va faire de la conservation de soi le premier et unique but de l’individu. Il n’est plus besoin de faire appel à la vertu des sujets ni à leur capacité de discernement entre le bien et le mal puisque l’existence pacifiée de la vie marchande est supposée réglée par les lois du commerce et le règne du droit. Dans le langage du libéralisme anglais, toute exigence à l’égard de l’individu deviendra, selon les concepts fondateurs de Isaïah Berlin, la « liberté positive », associée au Léviathan de Hobbes et à tout type d’interventionnisme suspect, inspiré par des auteurs qui vont de Rousseau à Lénine, à laquelle il opposera la « liberté négative » soit une conception libérale d’absence de contrainte par l’Etat : c’est la quantité d’autorité, comme coercition de la liberté individuelle, qui importe, et ce, quelque soit le type de régime politique.

Philosophie politique de la république : renouveau d’un débat euro-atlantique

Le renouveau de la littérature sur le rôle de l’Etat (Rochet, 2007 et 2008, Reinert, 2007) souligne combien le développement commercial et industriel n’a cessé d’être politique  et que la clé de l’évolution des nations est celle de l’Etat.

Conduire le changement dans l’Etat n’est donc pas un problème technique de « bonne gouvernance » mais une approche beaucoup plus globale, celle des sciences morales qui sont, dans la définition qu’en donnait Durkheim, « les sciences de l’esprit humain »[23]. La renaissance d’un républicanisme contemporain euro-atlantique (Skinner, Pettit, Spitz, Viroli…) permet de dépasser l’opposition entre liberté positive et négative de Berlin : La conception républicaine de la liberté permet de conjuguer protection contre l’arbitraire de l’État, en renouvelant la tradition de l’humanisme civique pour laquelle liberté et loi, Etat et performance économique, individualisme et sens du bien commun ne s’opposent pas mais sont les deux pôles d’une même dynamique.

Le débat sur la construction de la société autour du bien commun n’est donc pas un héritage exclusif de la Révolution française : Au dernier tiers du XIX° siècle, dans une Angleterre à son apogée mais engagée dans la phase de rendements décroissants du troisième cycle technologique, le débat sur le rôle de la puissance publique occupe toute la philosophie politique comme en témoignent les œuvres de Bosanquet ou de Hobhouse[24], qui ne sont pas moins soucieux de l’intérêt général que leurs collègues français (Spitz 2005 :42).

L’abandon de la posture positiviste pour une posture évolutionniste implique l’abandon d’une vision de l’Etat soit accoucheur des lois de l’histoire et où la liberté de l’acteur est niée (l’Etat maximal), soit gestionnaire des échecs du marché (Etat minimal), pour un Etat capable d’action intentionnelle. Se pose alors la question de la finalité et de la légitimité de l’action de l’Etat : cette question centrale, au cœur de la philosophie politique classique, est celle du bien commun.

8.    Qu’est-ce le bien commun ?

Les institutions ont en commun une autonomie qui est au cœur de l’évolution et qui est clairement fondée par Machiavel (Discours sur la première décade de Tite-Live):

• Le politique a pour mission d’impulser une dynamique de l’action vertueuse, la virtù du prince qui  sait modifier le destin d’un peuple.
• Le politique a sa propre dynamique guidée par le critère éthique ultime qui peut lui permettre de s’affranchir des principes moraux communs.
• L’objet du politique est le bien commun dont le dépositaire ultime est le peuple, qui est le seul « défenseur de la paix », au sens de Marsile de Padoue, face aux dérives d’un pouvoir qui, laissé à lui-même, ne serait plus soumis à aucune loi.

La question de la légitimité du pouvoir est centrale et rattachée à celle du bien commun, ainsi qu’à l’interaction entre les citoyens et l’Etat comme moyen de validation des finalités et de construction du cadre légal en accord avec la légitimité des fins. Pour Machiavel, cette dynamique ne peut être maintenue vivante que dans une république (Rochet, 2008).

Sous l’occupation allemande, le père jésuite Gaston Fessard publia en 1941 dans le 1° numéro clandestin de Témoignage Chrétien, un éditorial « France, prends garde de perdre ton âme » où il s’opposait à la doctrine de la hiérarchie catholique qui prônait l’obéissance au gouvernement Pétain. Fessard développa pour le qualifier, la théorie du « prince esclave » qui n’est plus en mesure, à la différence du prince machiavélien, de mener cette bataille spirituelle pour le bien de son peuple. Si le gouvernement Pétain était légal[25], il était illégitime car ne poursuivant plus le bien commun. Il n’était plus qu’une administration ne pouvant qu’assurer un premier niveau de bien commun, le bien matériel, et non le « bien commun supérieur » qui est celui de la morale et des valeurs[26]. Fessard était un fin germaniste qui avait étudié la mystique hitlérienne et avait compris qu’il s’agissait d’une bataille spirituelle visant à détruire l’essence de la tradition humaniste qui était l’identité de la France.

L’administration française connaîtra le même dilemme, mais, hormis de nombreuses exceptions, y fera face avec moins de détermination. De son étude de l’administration française sous Vichy, Marc Olivier Baruch (1997) conclut sur le rôle de la rationalité wébérienne : le charisme historique du Maréchal Pétain a conféré une légalité a priori et indiscutable au régime et la routinisation des procédures administratives a fait le reste, les fonctionnaires pouvant se retrancher derrière ces « mécanismes institutionnels producteurs d’innocence »[27] pour éviter toute révolte de la conscience.

A la Libération, Gaston Fessard (1944) résuma sa réflexion dans un ouvrage « autorité et bien commun » qui donne une définition de la dynamique du bien commun particulièrement opérationnelle pour le management public:

1. La mise en commun du bien : soit il s’agit de biens collectifs par nature, soit la mise en commun concerne une décision volontaire pour bénéficier d’effets d’échelle ou d’externalités positives (p. ex. des infrastructures de transports). C’est le principe même de constitution des services publics.
2. La communauté du bien : le bien mis en commun est-il bien la communauté de tous ? Cette problématique est essentielle pour les services publics qui sont soumis à la loi de Gresham : le public cible est évincé par le public mieux instruit, aux marges de la cible, qui sait mieux tirer partie des opportunités administratives. Beaucoup de dispositifs publics offrent « la capacité juridique de faire», mais qui ne repose pas sur la capacité effective – sur un plan pratique et cognitif – des populations.
3. Le bien du bien commun, qui est l’effet systémique du bien commun. La mise en commun du bien est-elle supérieure à la somme des biens mis en commun ? Ce critère est essentiel pour distinguer le bien commun des « biens communs ».

9.    La dynamique du bien commun : de la connaissance à la décision publique

Le bien commun n’est pas uniquement confié aux capacités de discernement des individus. Il émerge de la pratique des vertus civiques impulsée par les gouvernants – le vivere politico chez Machiavel – qui incite les citoyens à bien se comporter. Le bien commun émerge de l’interaction entre le peuple et les gouvernants, ce qu’illustre ce commentaire de Lorenzetti sous sa fresque principale :

« Partout où règne la sainte vertu de la Justice

Elle appelle de nombreuses âmes à s’unir

Et les ayant ainsi liées entre elles

Elle leur permet de créer par leur signor un bien commun à toutes »[28]

Le bien commun est donc la source de la légitimité des décisions. Leo Strauss distingue très clairement légalité et légitimité. Rien ne garantit que les lois soient justes « elles peuvent très bien être l’œuvre d’imbéciles ou de fripouilles »  (« Droit Naturel et Histoire » – ci-après DNH – :99). La légalité n’est légitime que si elle sert le bien commun. Mais le bien commun ne peut être conventionnel, or les lois le sont par nature. Elles ne peuvent être qu’une interprétation de ce qui est juste hic et nunc. Et ce qui est juste dépend de chaque cas, de chaque cité et ne peut relever de la connaissance scientifique, ni même de la connaissance sensible. Aussi « déterminer ce qui est juste dans chaque cas, tel est le rôle de l’art et de l’habileté du politique, comparables à l’art du médecin qui prescrit dans chaque cas ce qui est bon pour la santé du corps humain » (DNH :100). Le bien commun est une réalité émergente qui résulte de la confrontation d’options par le débat public au sein d’un espace de controverse qui est historiquement l’Etat-nation (Rochet, 2001). Mais est-ce que pour autant le bien commun peut être « n’importe quoi ? ».

Pour Strauss, le politique est guidé par une conscience du tout : « avant toute perception particulière, il faut à l’âme une vision des idées, une vision du tout dans son articulation » (DNH :119). Mais ce « tout » nous est par nature inaccessible et notre perception de ce tout n’est qu’une simple opinion car nous n’en avons que des visions parcellaires qui sont des « appréhensions inadéquates de l’appréhension fondamentale du tout ».

Cette tension vers le tout est la traduction de la tension entre Athènes et Jérusalem, entre la société régie par la loi et entre la société régie par la morale parfaite, et est le moteur de la vie politique. Elle est un vecteur de l’évolution des croyances, puisque le philosophe politique ne sait pas et ne dirige pas, mais à la manière de Socrate, pose des questions fondamentales sur le sens de l’action publique et de la bonne société. La philosophie politique est plus modestement une tentative de passage de l’opinion à la connaissance (Tanguay, 2004 :193) :

« La vie civile est en son essence un compromis entre la sagesse et la folie, c’est-à-dire entre le droit naturel tel qu’il apparaît à la raison ou à l’entendement et le droit fondé sur l’opinion seule. La vie civile requiert l’amendement du droit naturel par le droit simplement conventionnel. Le droit naturel ferait l’effet d’une bombe incendiaire dans la vie civile » (DNH :141).

Le bien politique est ainsi « ce qui supprime beaucoup de maux sans choquer trop de préjugés ». La question du bien commun doit rester une question ouverte pour gérer le compromis entre la sagesse du philosophe qui n’agit pas et la folie du positivisme de la raison embrasée par la toute puissance de la technique et de la science.

Le rôle de la vertu civique

Si les institutions sont, comme les définit North (1991), des contraintes imposées à l’interaction humaine, plus la société est capable de s’autoréguler, moins les institutions formelles ont à intervenir. Or, les institutions formelles ont un coût, qui se traduit en limitation à la liberté puisqu’elles sont par définition une coercition, en coûts de transaction et en coûts monétaires publics par les organisations que ces institutions génèrent. Cette problématique est déjà présente chez Machiavel (Rochet, 2008): l’Etat républicain ne peut subsister que si l’ensemble du peuple est vertueux, à défaut, il perd son goût pour la liberté et le régime se corrompt. Pour Machiavel, le peuple est naturellement bon, il n’est pas vertueux, il n’utilisera pas forcément son pouvoir en vue du bien commun et la vertu civique ne peut lui venir que des institutions formelles (Rochet, 2008, Collin, 2008).

La question des vertus civiques a été redécouverte à la fin du XX° siècle par le courant dit « républicaniste » né de l’insatisfaction de l’incapacité de la philosophie politique libérale à inspirer un attachement désintéressé au bien commun (Lasch, 2006). Ce courant pose au chercheur deux questions : celle de la nature exacte du libéralisme et de ce qui le sépare du républicanisme, et celle du rôle exact et de la valeur fonctionnelle de la vertu civique dans le fonctionnement d’un système politique.

Sur le premier point, il faut écarter une critique superficielle du libéralisme qui opposerait intérêt individuel et bien commun. Le libéralisme, contrairement à l’interprétation de Macpherson (2004), n’ignorait pas les vertus civiques, à tout le moins dans sa version originale chez Adam Smith. Quant au républicanisme, c’est une méritocratie qui ne peut se résumer en une invocation de l’altruisme et du dévouement au bien public :

« Rien n’était plus fondé sur la compétition que l’éthique républicaine… En enjoignant les hommes à se mesurer aux critères les plus astreignants de la réalisation, elle les dressait les uns contre les autres » (Lasch, 2006 : 207).

La seconde question est celle du rôle fonctionnel des vertus civiques dès lors que l’on entend dépasser le stade de l’incantation. Dans son impressionnant ouvrage La naissance du monde moderne (2006), C.A Bayly souligne la permanence du courant du républicanisme civique ou de la « république vertueuse » tout au long du XVII° au XIX° siècle, y compris aux Etats-unis après le triomphe de l’individualisme libéral dans la seconde moitié du XIX° siècle. Bayly montre que ce phénomène de « république vertueuse » a été mondial avec une refondation des valeurs de la modernité sur les valeurs civiques et éthiques traditionnelles. Aristote, que le quattrocento italien a réintroduit au cœur de la philosophie politique, est traduit en langue vernaculaire par la renaissance ottomane du XVII° siècle puis en chinois au XIX°. Les vertus civiques ont été ainsi le terreau par lequel les valeurs de la modernité libérale ont été intégrées, rendant ainsi possible et la critique de la modernité et l’actualisation des valeurs traditionnelles[29].

L’éducation des élites

« Nous avons, pour la plupart, le droit de dire que nous fûmes de bons ouvriers. Avons-nous toujours été d’assez bons citoyens ? »

Marc Bloch, [amazon_link id=”2070325695″ target=”_blank” ]L’étrange défaite[/amazon_link], 1940

C’est Machiavel qui met au cœur de la philosophie politique le rôle des grands hommes, soit comme « père fondateur » de la cité, soit comme homme providentiel qui vient redresser une république corrompue, parce que la multitude par elle-même ne peut concrétiser son aspiration à la virtù. Mais il précise aussitôt que cet Etat exemplaire ne peut espérer durer s’il s’en remet « aux mains d’un seul », d’où la nécessité d’un régime républicain qui permet aux élites de se régénérer dans la légitimité populaire.

La dynamique du bien commun est donc la source du renouvellement des élites. Or, comme tout système, elles obéissent au principe de l’homéostasie qui les rend résistantes au changement pour leur propre profit et non pour le bien commun. Nonobstant la puissance des mécanismes auto-justificateurs dont elles se dotent, elles n’en sont pas moins soumises au principe de destruction créatrice schumpétérien : soit elles sont animées par la virtù machiavélienne – c’est-à-dire la volonté de ne tenir aucun compte des considérations d’intérêts et de sécurité personnels, la volonté de ne laisser place qu’à la défense de la gloire et de la liberté de la patrie (Skinner, 2000 :117) – et sont un modèle pour le peuple, soit elles s’accrochent à leur position et brisent le processus de régénération politique. On entre alors dans un processus de « trahison des clercs » dénoncé par Julien Benda dans son célèbre essai de 1927. L’abandon par les élites de leur tâche historique de faire évoluer les institutions a été pareillement et encore plus vigoureusement dénoncé par Christopher Lasch dans La révolte des élites et la trahison de la démocratie (1996).

10. Esprit de finesse et esprit de géométrie

L’éducation des élites est sous le feu de la critique depuis les travaux fondateurs de Michel Crozier, qu’elles appartiennent au secteur public ou privé. La critique du style français de formation des élites remonte en fait à Tocqueville qui, dans le livre III de l’Ancien régime et la Révolution, a souligné l’influence des gens de lettres sur la formation de l’esprit public au XVIII° siècle avec la dérive vers l’abstraction et le mépris des réalités qu’elle a induite[30]. Ce travers est loin de n’être que propre au style administratif français. Dans [amazon_link id=”2228887048″ target=”_blank” ]Les Bâtards de Voltaire[/amazon_link] (1993), le Canadien John Saul a dénoncé les dégâts du rationalisme positiviste parmi les élites occidentales. La critique radicale de Leo Strauss sur la science politique moderne commence à être moins ignorée: « la nouvelle science politique regarde les choses politiques de l’extérieur, du point de vue neutre de l’observateur étranger… elle considère les êtres humains à la manière dont un ingénieur considérerait les matériaux destinés à construire un pont » (1990 :298). Le vice fondamental de la science politique moderne est, pour Leo Strauss, son relativisme des valeurs qui fait qu’elle ne peut admettre qu’il existe quelque chose comme le bien commun. Il en résulte une confiscation du politique par les experts du système de croyances en place, ce qui entraîne inéluctablement le dépérissement du corps social qui se désintéresse de la virtù, avec pour conséquence la corruption du « corps politique ».

Pour nous démarquer du courant dominant en éducation, qui tend à la réduire à l’acquisition de « compétences », nous distinguons instruction et éducation. L’instruction est ce que Leo Strauss appelait « l’éducation libérale », celle qui « consiste à apprendre à écouter de petites voix et par conséquent à devenir sourd aux haut-parleurs (…) Dans l’état actuel des choses, nous pouvons espérer un secours plus immédiat de la part des humanités bien entendues que de la part des sciences, plus de la part de l’esprit de finesse que de l’esprit de géométrie » (Strauss, 1990 : 44-45). Cet esprit impose une prise de distance d’avec l’esprit déductif dans lequel Michel Crozier voit le pouvoir de la technocratie. Face à cela il faut jouer la connaissance à la base de toute stratégie de changement afin que « les communautés scientifiques et technologiques soient vigoureuses et ouvertes, pour que les relations soient plus rapides et vivantes entre la connaissance fondamentale, la connaissance appliquée et l’utilisation finale. » (Crozier, 1979 : 171). Formation éthique et capacité à faire de l’Etat un espace de controverses sont donc les deux axes de la formation des élites afin de les rendre capables d’animer les processus d’évolution institutionnelle et de contrer leur penchant à la « trahison des clercs ».

La recherche récente remet à l’honneur la notion de phronesis grecque qu’Ambrogio Lorenzetti faisait figurer au cœur des vertus du bon gouvernement (Figure 1). La phronesis est cette intuition pratique immédiate qu’Aristote oppose, dans l’Ethique à Nicomaque, à l’intuition de l’universel (Gueorguieva, 2004) et à la connaissance théorique détachée de l’action, la sophia. Pour Hannah Arendt, la phronesis est l’essence du politique puisque c’est l’exercice du jugement tant par les hommes politiques que par les citoyens, indépendamment de la référence à un savoir transcendant de nature épistémique. Si la phronesis ne peut s’enseigner et ne peut s’acquérir que par l’expérience. l’interaction des institutions avec les organisations, des grands principes avec les problèmes concrets, peut permettre de développer.

La phronesis est action, elle est un art pratique sans le secours duquel la politique n’est que vaine agitation. Hannah Arendt a été parmi les fondateurs de cette réhabilitation de la philosophie pratique de la phronesis : la modernité à substitué le « faire » (l’activisme) à l’action (en fonction d’un but), soit un processus qui devient sa propre fin, où le discours devient impuissant et divorce des actes :

« Ce qui sape et finit par tuer les communautés politiques, c’est la perte de puissance et l’impuissance finale ; or, on ne peut emmagasiner la puissance et la conserver en cas d’urgence, comme les instruments de la violence : elle n’existe qu’en acte. Le pouvoir qui n’est pas actualisé disparaît et l’Histoire prouve par une foule d’exemples que les plus grandes richesses matérielles ne sauraient compenser cette perte. La puissance n’est actualisée que lorsque la parole et l’acte ne divorcent pas, lorsque les mots ne sont pas vides, ni les actes brutaux, lorsque les mots ne servent pas à voiler des intentions mais à révéler des réalités, lorsque les actes ne servent pas à violer et détruire mais a établir des relations et à créer des réalités nouvelles » (Arendt, 1983 :260)

Le management des organisations coupé de tout discours sur les institutions n’est donc plus « action » au sens où l’entend Hannah Arendt, mais un processus taciturne vide de sens.

Un débat sur la nature des institutions qui s’en tiendrait à leur dimension formelle, et encore plus, juridique, passerait donc à côté de l’essentiel : ce qui fait le fondement et la vitalité de la société politique et sa capacité à affronter les changements en gardant le cap sur ses valeurs : les vertus civiques. Les élites vertueuses, au sens machiavélien du terme, doivent allier la fermeté et le pragmatisme dans l’action à la poursuite du bien commun. La démocratie, dans cette perspective républicaine, n’est pas qu’un formalisme procédural qui se caractériserait par le vote, mais un espace de controverses où les enjeux fondamentaux sont débattus et pesés au regard des enjeux de ce qu’est la « bonne société ». Exercice par définition sans fin, et sans doute plus exigeant que la soumission à quelque « loi », de la nature, de l’histoire ou de l’économie.

11.Le management public comme art pratique

Padioleau (2003) met à la base des compétences du manager public les  arts pratiques de l’action publique: la gestion dans l’incertitude, la prise de risques, la résolution de problèmes, l’apprentissage collectif, le pilotage stratégique, le débat public,… Développer des arts pratiques en management public nécessite un travail permanent sur la base de connaissance. A défaut, ils se figent en « bonnes pratiques » universelles dans la plus pure tradition positiviste, voire en idéologie, produisant ce que Padioleau appelle le « réformisme conservateur pervers » qui oublie le lien entre un mode opératoire et le processus de résolution de problèmes qui l’a généré.

Si la privatisation peut être une solution d’un problème spécifique à un moment donné pour casser une bureaucratie devenue improductive, cela n’en fait pas pour autant une « bonne pratique » de management public. Ainsi la privatisation de Railtrack a été un échec retentissant, qui a coûté plus cher au Trésor britannique que la société publique British Railways et qui a été re-nationalisée implicitement par recapitalisation par émissions d’obligations garanties par l’Etat[31].

L’oubli qu’un art pratique n’est qu’un art pratique, une phronesis, et n’est pas une vérité en soi mène à des erreurs radicales, car « le réformisme conservateur pervers jumelle souvent les excès de la reproduction de pratiques standards et les démesures d’un rationalisme artificiel » (Padioleau, 2003 : 166). Il est l’oubli du lien entre le « quoi » et le « comment » ou de ce que nous avons appelé la différence entre « bien faire les choses » et « faire les bonnes choses ». Et c’est exactement l’impasse des indicateurs de « bonne gouvernance » de la Banque mondiale. Pollitt (2008) souligne qu’ils ont un effet très fort de « décontextualisation » : l’abondance d’informations donne l’illusion de connaître le réel alors que tant le chercheur que le praticien spéculent en fait sur des réalités virtuelles qui n’ont aucun lien avec la vraie vie, faite d’histoire, de culture, de rapport à l’information et au savoir.

Le management public, confronté au monde incertain de la rupture technologique actuelle, nous fait donc effectuer une « boucle étrange »[32] qui nous ramène aux questions fondamentales du sens, de l’incomplétude, de l’indécidable: celles des sciences morales. La décision publique peut ainsi progresser par allers et retours et vision politique et arts pratiques, selon un processus bien défini par Herbert Simon :

« L’idée d’objectifs finaux n’est pas cohérente avec notre capacité limitée de prédire ou déterminer le futur. Le résultat réel de nos actions est d’établir les conditions initiales pour les prochaines étapes de l’action. Ce que nous appelons objectifs « finaux », ce sont en fait des critères de choix des conditions initiales de ce que nous laisserons à nos successeurs » (Simon, 2004 :290)

L’objectif final ne peut être qu’une idée, une vision qui se concrétise au fur et à mesure que l’on progresse, par itérations successives, dans un processus de résolution de problème. Dans cette optique, la politique publique n’est plus l’art de concevoir des cités idéales, mais d’être en chemin pour progresser par apprentissage, dans la concrétisation de l’idée. Elle ne porte plus sur la définition précise des objectifs finaux, mais sur les critères de choix de la décision publique, dans un environnement incertain et à risques. Ces critères de choix sont fondamentalement politiques, pour apprécier le bon et le mauvais et parvenir à la décision adéquate.

Figure 3 : Du « comment » au « quoi », lier action pratique et finalité lointaine

Ce schéma s’interprète de la manière suivante :

Face à une situation nouvelle, les généralisations abstraites de l’épistémé sont impuissantes, la sagesse pratique de la phronesis, qui est l’art du jugement, a besoin de s’enrichir à la source de nouvelles expériences qui se forgeront par l’exercice de la métis, qui est l’art de la prise en compte du contexte.

Dans ce cas, les technologies du management public sont de peu d’utilité. Ce dont le responsable a besoin c’est beaucoup plus d’instruction au sens de la culture générale que d’une formation technique à l’emploi des outils du management public qui ne font pas sens par eux-mêmes. L’art pratique de l’action est l’articulation métis – phronesis qui est largement liée au caractère, à la virtù, du responsable public. Dans la formation des officiers supérieurs, le Collège Interarmées de Défense (L’Ecole de Guerre) met toujours la culture générale et la force de caractère au rang des qualités premières d’un cadre.

Ces arts pratiques ont deux sources : la sagesse pratique accumulée, la phronesis, et de la connaissance conjecturale qui fait face à des situations nouvelles, la métis des Grecs, étudiée par Détienne et Vernant (1974). Dans une situation de non-ergodicité, c’est bien sûr la metis qui sera la première sollicitée pour faire face aux situations ambiguës et déconcertantes (Baumard, 1996). Les arts pratiques « combinent le flair, la sagacité, la prévision, la souplesse d’esprit, la feinte, la débrouillardise, l’attention vigilante, le sens de l’opportunité mais où toujours l’accent est mis sur l’efficacité pratique, la recherche du succès dans un domaine de l’action » (Padioleau, 2003 :171). La métis est l’inverse de l’esprit de géométrie, Detienne et Vernant la définissent comme une « connaissance oblique et boiteuse » mais qui permet de trouver son chemin au travers des aléas tout en gardant les yeux fixés sur le but à atteindre. Si Platon condamnait cette forme d’intelligence de l’action au profit de la sagesse contemplative, la sophia, Aristote en a fait la clé de la réussite du politique qui doit beaucoup plus au coup d’œil qu’à un savoir imperturbable. Mais Aristote prend soin de distinguer la métis qui permet d’atteindre un but, de la phronesis qui permet de délibérer en fonction d’un bien, la première sans la seconde pouvant mener au panurgisme (Détienne et Vernant, 1974 : 305).

Nous pouvons ainsi lier le « quoi » et le « comment » par un continuum de processus de création et d’actualisation de connaissance et d’action, structurés par la poursuite du but politique : le bien commun.

On peut conclure sur deux points :

1)    Dessiner un schéma de relations entre le type de connaissance à mobiliser par la décision publique et la typologie des situations (Figure 3).

2)    Définir un cadre cohérent d’éducation des élites en croisant cette approche avec les caractéristiques de l’Etat néowébérien identifié par Pollitt et Boukaert (Tableau 1)

Tableau 1: L’actualisation des valeurs wébériennes

Tout comme les arrangements institutionnels, la pratique de ces compétences prendront des formes différentes selon les nations, obéissant au principe de dépendance de sentier. Les institutions sont toujours, selon l’expression de Dany Rodrik, de « second choix » car il n’y a pas de modèle universel idéal (Rodrik, 2008). Mais des invariants se dégagent : Force morale, légitimité personnelle fondée sur le sens du bien commun et intelligence pratique, sont donc intimement liées et ne peuvent se résumer à la combinaison de l’intelligence déductive et de la légitimité statutaire des élites qui sont tombées sous l’empire de l’esprit de géométrie et sont devenues des « bâtards de Voltaire ».

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Notes