L’Etat stratège: quelques enseignements de l’histoire

Ce que nous apprend l’histoire : D’où proviennent la richesse et, par conséquent, le développement ?

Par Claude Rochet

extrait de “L’Etat stratège, de la Renaissance à la troisième révolution industrielle: XVI° – XXI° siècle” paru dans l’Encyclopédie de la stratégie (2014) chez Vuibert (Paris)

En quoi l’Etat peut être acteur de l’évolution économique et en quoi est-il capable d’action intentionnelle, que ce soit par son action directe ou par l’action indirecte du cadre institutionnel qu’il contribue à définir.

L’émergence des institutions durant le XV° siècle puis leur confrontation aux enjeux du commerce à longue distance nés des grandes découvertes et de la compétition qu’il induit entre les nations a stimulé l’émergence d’une philosophie politique de l’Etat comme acteur autonome d’une société désormais soumise aux déséquilibres des rivalités imbriquant expansion militaire et commerciale. Mais les institutions, en ce qu’elles définissent les règles du jeu et la direction du développement, reposent sur une compréhension du processus économique qui crée la richesse : ce point est l’objet d’un débat politique constant depuis le XVI° siècle.

1)    Dès 1613, le principe des rendements croissants

Avec l’époque dite du mercantilisme qui s’étend du XVI° au XVIII° siècle, on voit explicitement se formuler la complémentarité entre la puissance et la richesse, avec quantité de débats sur la nature de la richesse et des activités qui la créent. C’est à cette époque que se forgent les prémices de ce qui deviendra la politique industrielle, soit la compréhension de la différence entre les activités à rendement décroissant et celles à rendement croissant, et leurs synergies. Le premier économiste à avoir mis l’accent sur les rendements croissants et les « bonnes activités » économiques pouvant les susciter est Antonio Serra. En 1613, au cœur de la crise économique du début du siècle due à la turbulence monétaire, il écrit un traité à l’intention du vice-roi de Naples, représentant la Couronne d’Espagne « sur les causes qui permettent une abondance d’or et d’argent dans les royaumes dépourvus de mines ». Serra soutient qu’il y a des activités plus productives que d’autres et, notamment, formule le principe des rendements croissants dans l’industrie. Serra est en fait le premier à avoir formulé les principes d’une « politique industrielle » où l’Etat oriente l’économie vers les activités à plus forte valeur ajoutée, en suivant le principe des effets cumulatifs liés à l’apprentissage, ce que la théorie évolutionniste reprendra sous le concept de « sentier technologique » ou phénomène de trajectoire.

Serra finira ses jours en prison, son traité ayant été jugé irrévérencieux par le vice-roi – et l’Italie du Sud restera féodale et n’empruntera jamais le chemin de l’industrialisation de l’Italie du Nord[1]. Serra sera sorti de l’oubli par les nationalistes napolitains qui virent en lui un théoricien du développement face au colonialisme espagnol qui maintenait Naples dans le sous-développement agro-pastoral, et son œuvre aura une influence sur List et même sur Marx. Mais il faudra attendre 2002 pour une première traduction, en portugais, à Curitiba au Brésil et 2011 pour une traduction anglaise de bon niveau[2].

Pour Schumpeter (1983), il s’agit là du premier traité scientifique d’économie qui comprend l’importance des invisibles dans la création de richesses et qui décrit le processus économique dont résulte l’équilibre de la balance commerciale : les phénomènes monétaires sont des conséquences et non des causes[3]. Serra a formalisé de manière systématique les analyses produites au XVI° siècle par les économistes qui ont tracé la voie d’une analyse de la création de richesse. En Espagne, c’est Luis Ortiz qui adresse en 1558 un mémoire à Philippe II pour lui expliquer que l’océan d’or et d’argent qu’elle drainait du nouveau monde ne pouvait remplacer des manufactures nationales comme source de création de richesse. En France, c’est Barthélemy Laffemas qui met l’accent en 1597 sur la nécessité de développer des manufactures pour ne pas être dépendant des puissances étrangères et équilibrer la balance commerciale, allant jusqu’à proposer que ceux qui vendent en fraude soient « pendus et étranglés ».

2)    Une politique basée sur les faits

Les éléments de la stratégie sont ainsi posés : à partir de l’exemple de Venise, cité Etat qui n’a pas accès à la terre ferme et donc à l’activité agricole, qui exporte des produits manufacturés pour importer des matières premières, comment identifier les « bonnes activités », celles qui vont procurer des rendements croissants ?

Dès le début du XVI° siècle la monarchie anglaise – quand l’Angleterre est devenue une île, selon l’expression de Fernand Braudel, après sa défaite de 1453 qui lui fait perdre la Guerre de cent ans – se retrouve sur un territoire pauvre qui exporte de la laine brute qui est manufacturée dans les Flandres et en Bourgogne. Thomas Starkey (1495–1538), un des premiers économistes anglais, observe en 1530 que l’Angleterre devrait manufacturer elle-même sa laine avant de l’exporter et limiter l’importation de produits de luxe du continent.

Ces réflexions économiques ne partaient pas d’a priori idéologiques, comme on a pu le reprocher à la Scholastique médiévale, ni de doctrines économiques qui n’existaient pas encore, mais d’un effort d’analyse empirique des faits économiques. C’est le sens de l’œuvre magistrale de Schumpeter Histoire de l’analyse économique (1983), qui se propose de faire « l’histoire des tentatives visant à décrire et à expliquer les faits économiques et à donner les moyens d’y parvenir ». Schumpeter s’est concentré sur la compréhension analytique des faits économiques par trois catégories d’acteurs : les docteurs de la scholastique qui se situent dans la lignées des philosophes et théologiens qui suivent la voie ouverte par Thomas d’Aquin, les économistes qui ne sont pas une profession à part mais des acteurs de la vie économique qui observent les faits et cherchent à les comprendre, et les experts de l’administration, tant le rôle de l’Etat et de l’administration devient important pour conduire la stratégie des pays.

Tout cela donnera ultérieurement naissance à une science économique, mais Schumpeter prend soin de préciser qu’il n’entend pas assimiler l’économie à une science exacte. Il n’accepte la notion de « science économique » que dans une acception très large, soit « toute espèce de connaissance qui a fait l’objet d’efforts conscients pour l’améliorer » et qui « a mis à jour des techniques spécialisées de recherche des faits et d’interprétation ou d’inférences »[4].

Ces politiques sont avant tout intuitives et empiriques, inspirées par l’histoire. Celle de Venise et de Gênes montre les liens qui unissent innovation technologique et domination politico-économique. Antonio Genovesi, philosophe napolitain des Lumières contemporain de Diderot, disciple de Giambattista Vico, qui sera l’inspirateur des tentatives napolitaines de développement économique, insistait sur l’importance de l’histoire de nations étrangères « toutes dignes d’estime », qui était « la plus sûre et la plus belle des sciences de l’homme » (in Reinert S., 2011). L’étude de l’histoire permettait de faire prévaloir les faits sur le dogme et de comprendre comment, concrètement, se produisait le développement, qui intervenait de manière empirique mais en mobilisant la capacité de l’intelligence humaine à raisonner à partir des faits.

Ainsi la puissance de la Hollande, qui va dominer la mondialisation du XVII° siècle va-t-elle se bâtir à partir d’une petite innovation, le haringbuis, un bateau permettant de traiter le hareng à bord, donc sans retourner à terre. Le hareng est péché, vidé, salé et conservé pour être vendu dans la foulée vers la Scandinavie où les Hollandais obtiennent en échange le bois et le goudron qui sera la base de leur construction et de leur puissance navale du XVII° siècle, ainsi que des céréales de la Baltique. Cela va permettre à l’agriculture hollandaise de se spécialiser dans les cultures à haut rendement, les tulipes et autres fleurs, lin, chanvre et produits tinctoriaux qui vont alimenter l’industrie textile exportatrice. Ces bénéfices sont investis dans l’achat de bois de la Baltique qui vont permettre la construction de la flotte commerciale hollandaise, basée sur une autre innovation, la flûte, gros bateau adapté au commerce à longue distance vers les Indes (Norel, 2009). Dans la foulée, la Hollande inaugurera la longue série des bulles technologiques avec la crise de la tulipe en 1636, ce qui va ouvrir un débat sur le lien entre croissance et crises, dont l’événement fondateur sera la crise financière de 1720 qui éclatera principalement en Angleterre avec la faillite de la Compagnie des Mers du Sud et, au même moment, à Paris avec la faillite du système de Law et de la Compagnie du Mississipi.

3)    La stratégie qui fait la différence

De telles stratégies ne sont bien sûr pas, du moins au début, intentionnelles : causes et effets s’enchaînent pour déterminer une trajectoire technologique dont la logique ne se révèle qu’après-coup, mais que l’expérience historique va permettre au fil du temps de conceptualiser. On voit déjà se profiler la notion de « grappe technologique » que Schumpeter identifiera comme un des moteurs des révolutions industrielles du monde contemporain : une innovation en entraîne d’autres qui permettent au pays d’acquérir une position dominante permettant d’autres innovations par drainage des innovations des autres pays, que ce soit par le commerce à longue distance avec les Indes et l’Asie, ou par stratégie délibérée d’acquisition d’une technologie étrangère comme les voyages de Gabriel Jars, commandité par le bureau du commerce de Daniel Trudaine sous le règne de Louis XV, pour rapporter le savoir-faire britannique en matière de développement des mines nationales[5]. Ces stratégies s’enrichissent de l’expérience grâce aux controverses sur la nature de la richesse : On observait ce qui marchait chez soi et chez les autres et on le reproduisait avec son génie et dans son contexte propre.

Le succès de l’Europe, Angleterre en tête, dans cette course au développement, est paradoxal. Un voyageur qui aurait navigué en 1420 sur deux fleuves, la Tamise et le Yang Tsé, aurait été frappé par un si grand contraste. Le Yang Tsé était au cœur d’un vaste réseau de canaux qui reliaient Pékin, Nankin et Hangzhou et son trafic commercial avait impressionné Marco Polo. Par contraste, la Tamise n’était qu’un vaste marécage. Quand Henry V revient à Londres après sa victoire à Azincourt, c’est à peine une ville. La population avait été réduite à 40 000 habitants par la peste noire, un dixième de la population de Nankin. La vie anglaise était, selon la description qu’en donnera Thomas Hobbes « solitaire, pauvre, méchante, brutale et courte » (Fergusson, 2011).

Comment se fait-il, alors que toutes les techniques qui sont à la base de la première révolution industrielle sont venues de Chine, elle ait eu lieu en Angleterre puis dans le reste de l’Europe ? Si les causes sont multifactorielles, un facteur semble dominer : l’ambivalence du concept de « technologie » qu’il faut comprendre comme le fait Joel Mokyr : la combinaison de la techné (la technique taciturne) et le logos (la connaissance). « Technology is knowledge » ne cesse de marteler cet historien de la révolution industrielle (Mokyr, 2002). Toutes les économies du monde ont été des économies de la connaissance, souligne Christopher Freeman (2001), mais le succès de la révolution industrielle vient de cette capacité à chercher des applications pratiques aux intuitions théoriques, en donnant la primauté à la faisabilité technique, sans nécessairement maîtriser tous les sous-jacents théoriques et à créer un climat institutionnel favorable à la diffusion de la connaissance.

L’approche de la science développée par Francis Bacon (1561 – 1626) a permis de faire le lien entre découverte scientifique et progrès technologique appliqué à l’amélioration de la condition humaine, philosophie enrichie par le Français Blaise Pascal (1623 -1662) et l’Italien Giambattista Vico (1668 -1724). La culture scientifique qui se développe au XVII° siècle n’est plus celle des aristotéliciens qui recherchaient la cause ultime des phénomènes, mais les règles qui gouvernent les mouvements de la nature et permettent de les rendre prédictibles. Pour Bacon, l’activité philosophique et scientifique ne doit pas avoir pour fin la pure spéculation qui aurait pour but la découverte des vérités ultimes qui ne peuvent être que l’œuvre de Dieu, mais l’amélioration de la condition humaine. Il ne s’agit pas de considérer la nature du point de vue spéculatif, mais l’application pratique de la science[6]. Bacon va établir la dignité de l’activité scientifique comme bien public[7] en en faisant la conjugaison de la connaissance de la vérité et de l’utilité pour les hommes[8]. Francis Bacon a mis en évidence que c’est ce rapport à la technologie qui est à la base du développement : « Il y a une différence étonnante entre la vie de l’homme dans la plus civilisée des provinces d’Europe et le plus sauvage et le plus barbare district de la nouvelle Inde. Cette différence ne vient pas du sol, pas du climat, pas de la race mais des arts » (Novum Organum, 1620). Bacon pose clairement le lien de causalité entre les activités humaines et les institutions : ce sont elles qui déterminent les institutions dont elles ont besoin pour se développer. Cette logique de la découverte procède d’une démarche expérimentale qui suppose et produit les institutions dont elle a besoin.

4)    Emulation et contre-émulation

Le concept d’ « émulation » a été analysé par Sophus Reinert (2011) à partir des traductions de l’œuvre de John Cary, An Essay on the State of England (1695) en français, en italien et en allemand. Ces traductions, qui se sont étalées tout au long du XVIII° siècle, ne sont pas en fait des traductions littérales, mais des interprétations de l’analyse par Cary des recettes de succès del’Angleterre. Lecteurs et traducteurs ne sont pas passifs mais des créateurs de connaissance pratique, d’appropriation des recettes de la puissance anglaise pour les mettre dans le contexte de leur propre pays. L’émulation consistait à prendre ce qu’il y avait de meilleur dans le parcours de la puissance dominante – l’Angleterre – pour l’approprier au contexte et au parcours de sa propre nation. Les traducteurs étaient tous d’ardents patriotes qui visaient à assurer la recherche d’une démarche universelle du développement – l’industrialisation par l’alliance de la puissance et du commerce – et à fortifier la place de leur pays dans cette compétition. S. Reinert inscrit cette démarche dans celle du translatio imperi qui vit la transmission de la puissance impériale de Rome à Byzance puis au Saint Empire romain germanique. Cette transmission s’opérait en comprenant les recettes du succès, d’où l’entreprise anglaise de contre-émulation destinée à faire croire que son succès était du au libre-échange et à la non-intervention de l’Etat. La mise à jour de cette stratégie et l’avertissement aux nations européennes de ne pas se laisser détourner par la propagande anglaise de leurs objectifs de développement est déjà présente chez les auteurs italiens, français et allemands et sera complétement décrite et théorisée par Friedrich List en 1841. Les débats entre les pères fondateurs des Etats-Unis et la victoire de la ligne de Alexander Hamilton nous fait assister à une nouvelle translatio imperi de l’Angleterre aux Etats-Unis, puis, au niveau du continent, vers l’Allemagne et la France. On peut faire l’hypothèse que l’Asie est aujourd’hui dans la même démarche et que l’on va assister à une nouvelle translatio imperi à son profit.