43 morts sur concession?

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JACQUES SAPIR·19 AOÛT 2018

La catastrophe de Gènes, l’effondrement du pont Morandi ou « viaduc de Polcevera », qui a fait plus de 40 morts (en comptant les disparus[1]) a naturellement bouleversé l’Italie. On a pu le voir lors des funérailles officielles des victimes dont le corps avait été retrouvé : la foule y a conspué les dirigeants des anciens gouvernements, tandis que ceux du nouveau gouvernement qualifié dans la presse de « populiste » y ont été acclamés[2].
Cette catastrophe, au-delà, a choqué profondément la population française. L’écroulement d’une infrastructure de cette sorte pose d’innombrables questions. Tout d’abord, comment une telle catastrophe est-elle possible ? Des dizaines de millions d’automobilistes empruntent tous les ans ces grands ouvrages d’art. Comment se fait-il que l’entretien ait pu être aussi défectueux ?
Si l’on veut aller plus loin, il convient de réfléchir au principe des « concessions », autrement dit à une forme particulière de « privatisation » dans laquelle l’Etat cède à un concessionnaire la gestion des infrastructures. Cette réflexion apparaît en effet comme éclairante quant à la chaîne des responsabilités dans cette catastrophe.

Qui sont les responsables ?

Le pont Morandi, du nom de l’architecte qui l’a imaginé et construit, et qui fut mis en service en 1967, était à l’époque un ouvrage d’art audacieux. Il s’agissait d’un pont à haubans, mais dont les haubans, suivant la technique propre à cet architecte sont construits en béton précontraint et non en acier. Deux autres ouvrages d’art ont été construits par Morandi suivant cette technique, le « pont Général Rafael Urdaneta » au Venezuela, qui s’est partiellement effondré après avoir été heurté par un pétrolier[3], et le pont Wadi Al-Kuf en Lybie, qui a été interdit au trafic en 2017 du fait de sa détérioration[4]. Sa conception impliquait qu’il vieillirait mal, et les études menées à l’époque ont visiblement sous-estimé ce problème[5].
L’autoroute à laquelle il appartient (l’Autoroute des Fleurs ou A10) fait partie des autoroutes privatisées, ou plus précisément cédées en concessions, en 1999, à l’impulsion de Romano Prodi, Président du Conseil de mai 1996 à octobre 1998 et de Massimo D’Alema qui lui succéda, deux hommes politiques du centre-gauche. La concession de l’autoroute Milan-Gènes a été accordée en 2007 au groupe Benetton soit sous le gouvernement de Silvio Berlusconi. Cette privatisation s’est faite dans des conditions discutables. Ainsi, le contrat de concession ne fut jamais rendu public et il est même couvert par le secret d’Etat[6]. Cela implique de s’intéresser à ces dernières ainsi qu’à la pratique des dites « concessions ».
Symbole donc de cette mise en concession des infrastructures autoroutières, la situation du pont Morandi est complexe. La société concessionnaire (jusqu’en 2038) est Autostrade Per l’Italia une société qui est la propriété à 88% du consortium Atlantia[7]. Ce consortium détient près de 50% du réseau autoroutier de l’Italie, et de nombreuses autres infrastructures (dont les aéroports de Nice et de Cannes en France). Ce consortium a lui-même une structure de propriété assez complexe.
 
 
Le principal actionnaire en est Sintonia (Edizione) qui appartient à la famille Benetton. Cette dernière est donc bien la responsable en dernier ressort. Par ailleurs, Atlantia a acquis des sociétés en France, en Pologne, au Brésil et en Inde, ainsi que, récemment, en Espagne. Elle a ainsi acquise le groupe espagnol Abertis qui a nommé comme l’un de ses directeurs en novembre 2016 M. Enrico Letta, qui fut le Président du Conseil italien en 2013-2014[8].

La pratique des concessions

La question des concessions a une longue histoire derrière elle[9]. De fait, les concessions étaient le moyen usuel sous l’ancien Régime, avant 1789, pour financer des grands projets[10]. Appliquée à la question des infrastructures de transport, et aux autoroutes, elle pose directement la question du contrôle que l’Etat peut exercer sur des infrastructures qui peuvent être considérées, à bon droit, comme stratégique[11]. Ce contrôle peut être externe, par le biais de règlementations ou d’impôts correcteurs[12], ou interne par la présence avec pouvoir décisionnel de représentants de ces autorités au sein des sociétés qui sont dans de telles situations. Le choix entre des règlementations et des impôts (ou des amendes, ou des subventions) est souvent présenté comme un choix entre une logique de commandement et une logique d’incitation qui serait plus proche d’un mécanisme de marché[13]. Cette distinction est cependant discutable. D’une part, certaines règlementations sont conçues pour avoir des effets incitatifs, en introduisant par exemple des effets de seuil, tandis que certains impôts (ou amendes) visent à provoquer un effet d’interdiction. D’autre part, la détermination du niveau le plus efficace d’un impôt peut passer par sa combinaison avec des règlementations. On retiendra cependant, pour le moment, la distinction entre un instrument de nature monétaire et un instrument relevant d’un commandement. Le contrôle soulève alors deux grands types de question, où se combinent les problèmes posés par les « marchés » et par les « hiérarchies »[14].
La première concerne le pourquoi, soit le but du contrôle: s’agit-il de faire fonctionner le monopole naturel « comme si » des mécanismes de concurrence pouvaient exister ou s’agit-il simplement d’en capturer la rente pour l’utiliser à d’autres fins. Un contrôle visant à reproduire les effets d’une concurrence inexistante – c’est à dire corrigeant le problème de sous-additivité des coûts – suppose cependant que les effets d’externalités soient suffisamment faibles pour que le modèle de marché ait une pertinence normative en ce domaine. Si les effets d’externalités sont importants et non directement mesurables, alors le modèle de marché cesse d’être pertinent et le contrôle ne doit pas viser à reproduire l’effet d’une hypothétique concurrence mais à orienter des flux de manière stratégique[15].
La seconde question porte sur le comment, soit les avantages et inconvénients respectifs du contrôle interne et externe. Non seulement chaque mode peut rencontrer des obstacles particuliers, notamment si l’on raisonne en information imparfaite et asymétrique (les problèmes dits de l’agence), mais la nature du contexte institutionnel au sein duquel opèrent ces sociétés doit aussi être pris en compte.

Une concession léonine ?

Pourquoi l’Etat italien a-t-il mis la gestion d’une autoroute qu’il avait construite en concession ? Cette méthode s’est tout particulièrement développée depuis les années soixante-dix. Elle a été utilisée dans l’établissement de concessions pour les autoroutes et consiste en la fixation d’un cahier des charges, soit par le gouvernement soit par une autorité indépendante de règlementation, pour la gestion d’un système d’infrastructures qui est alors déléguée à un opérateur privé.
La généralisation de cette méthode provient aussi directement de l’influence de l’Union européenne et de sa vision de la « concurrence » comme principe absolu[16]. La gestion de la production est alors attribuée dans le cadre d’appel d’offres censés réintroduire un mécanisme concurrentiel. On peut cependant douter de sa capacité réelle à introduire un « effet concurrence » dans la relation qu’elle induirait entre les entreprises susceptibles de postuler à une délégation de gestion de la part des autorités publiques.
Mais, si l’on regarde de plus près les comptes d’Autostrade Per l’Italia (ou API) on constate que cette société a fait des profits très importants. Des profits que l’on peut même trouver excessifs. On constate que ce que l’on appelle l’EBIT (soit Earnings Before Interest and Taxes) ou Revenus avant le paiement des intérêts et des impôts représente, en % de recettes pour 2016 pas moins de 49,3% et pour 2017 environ 48,5%[17]. Autrement dit, cette société dégageait une somme d’argent extrêmement importante qui, une fois les impôts et les intérêts payés, pouvait être supérieur au milliard d’euros, soit près de 25% du chiffre d’affaires d’environ 4 milliards en 2017. Autrement dit, Autostrade Per L’Italia était ce que l’on appelle vulgairement la « machine à cash » du consortium Atlantia.
 
 
Comment pouvait elle jouer ce rôle ? Quand on regarde le bilan d’API on constate qu’elle dépensait très peu pour l’entretien des autoroutes : en 2017 seulement 85 millions d’euros[18]. Il semble bien, de plus, que les coûts d’entretien soient beaucoup plus élevés dans le secteur privé que dans le secteur public.
On en arrive à une première conclusion : API a sous-entretenu le réseau dont elle avait la responsabilité, afin de pouvoir payer grassement ses « propriétaires », soit la société Atlantia qui utilisait cet argent pour se livrer à de nouvelles acquisitions à l’international. Compte tenu du fait qu’API appartenait à 88% à Atlantia, la responsabilité de cette politique, qu’il faut bien appeler de catastrophique au vue de la tragédie du pont Morandi, repose en réalité sur Atlantia. Et, cette société appartenant de fait à la famille Benetton, via l’actionnaire majoritaire d’Atlantia qui est la société Sintonia, c’est sur les propriétaires de Sintonia que doit retomber le blâme.
Et, cela pose alors le problème du contrôle que l’Etat devait exercer sur le concessionnaire.

Les dangers de la méthode de la concession

Les problèmes posés par la méthode de la concession, ou de la gestion déléguée, sont par ailleurs bien connus des économistes.
Si le mécanisme des appels d’offres se fait sur des périodes relativement longues, l’opérateur choisi en premier va accumuler une expérience le mettant en meilleure position que les autres lors du renouvellement. Si les périodes sont courtes, l’opérateur n’a aucune incitation à investir dans la production et à développer ses compétences[19].
Le principal avantage de la technique du cahier des charges réside dans le fait que les autorités publiques peuvent espérer ainsi se dégager de la responsabilité quotidienne de gestion, tout en conservant un pouvoir décisionnel stratégique. Qui plus est, la publicité du débat lors de la constitution du cahier des charges et la transparence des procédures de vérification, sont de réelles garanties quant à la prise en compte de préférences multiples et quant à l’efficacité du contrôle. Mais, il est patent que ceci n’a pas été respecté dans les procédures de concessions pour les autoroutes en Italie. De ce point de vue, le contrat de concession, couvert par le « secret d’Etat », apparaît bien comme un exemple aberrant des pratiques qui étaient à l’œuvre en Italie sous les gouvernements de centre-gauche comme sous les gouvernements de centre-droit.
Le principal inconvénient de cette technique réside en ce que le risque existe de ne voir survivre qu’un seul délégué potentiel par élimination progressive des autres compétiteurs. En ce cas, sauf si les autorités publiques sont prêtes à assurer, elles-mêmes, la gestion, le délégué détient un pouvoir décisionnel important qui peut le conduire à faire modifier, explicitement ou implicitement, le contenu du cahier des charges à son profit. Ceci soulève le problème de la « capture » et des limites du contrôle externe.

Le risque d’une « capture » du régulateur (ou de l’Etat) par le « régulé »

L’interaction entre le régulateur et le régulé peut engendrer une série d’effets pervers qui sont habituellement décrits comme des phénomènes de « capture »[20] : le régulateur (ou l’Etat) est capturé par le régulé qui lui impose, directement ou indirectement la défense de ses intérêts propres[21]. La présence de ces phénomènes est attestée par une littérature tant empirique que théorique. Si les pratiques de favoritisme et de népotisme que l’on voit parfois survenir lors des négociations de contrat de concession sont déplorables, elles ne posent problème du point de vue économique que si la capacité du monopole naturel à remplir ses fonctions est réellement mise en cause. De ce point de vue, le cas des autoroutes est emblématique. On peut voir dans ces pratiques un cas non pas de « capture » mais bien de collusion entre l’Etat et le « régulé »[22].
La capture du régulateur par le « régulé » est encore plus problématique quand on la considère dans l’ensemble du contexte. Elle est pratiquement inévitable quand le monopole naturel est incontournable (cas des voies de communications), même avec des pertes d’efficacité, et quand il possède une expertise hautement spécialisée. Le régulateur (ou l’Etat) ne possède alors simplement pas la capacité à exercer sa fonction. Il dépend, même pour l’édition d’un cahier des charges et pour sa vérification, du bon vouloir du régulé[23]. Ce dernier a tendance à interpréter les procédures régulières d’appel d’offres auquel il est théoriquement soumis comme autant d’opportunités d’imposer ses vues sous la menace d’une défection. On est alors en présence d’un phénomène d’aléa moral.
Jean Tirole, que nul n’aurait idée de traiter de marxiste ou même d’anti-libéral, fait alors cette réflexion dans une présentation « non technique » : « L’autorité concédante se doit de contrôler le profit perçu par le concessionnaire »[24]. Il ajoute alors, à la page suivante : « Le point qui nous intéresse ici est le suivant : le niveau de la rente du concessionnaire dépend du type de contrat qui lui est proposé »[25]. Cela pose bien le problème de la rédaction initiale du contrat[26].

Le triangle des responsabilités : le concessionnaire, les élites politiques italiennes et l’Union européenne

De fait, si l’Etat italien a laissé de telles possibilités de rente au concessionnaire, et cette rente était manifestement excessive, cela pouvait être pour trois raisons : soit il obligeait le concessionnaire à reprendre de lourdes dettes contractées pour la construction de cette infrastructure (mais cela n’était visiblement pas le cas), soit où il attendait de ce dernier des investissements importants pour renouveler les dites infrastructures (ce qu’il n’a pas fait) soit on est en présence d’un cas évident de favoritisme. Il suffit alors de considérer les gouvernements qui ont conçu et exécuté ces concessions, que ce soit celui de Romano Prodi ou de Massimo d’Alema (l’un et l’autre issu de la coalition l’Ullivo – l’Olivier – rassemblant le centre-gauche) pour que les doutes que l’on pouvait avoir se transforment en quasi-certitudes.
Il faudrait maintenant s’intéresser aux financements de certains partis politiques en Italie (qu’il s’agisse de l’Ullivo ou de son successeur le PD), et au rôle joué dans ce financement par les propriétaires en dernière instance du concessionnaire, soit les propriétaires de la société Sintonia. Mais nous sortons là du domaine de l’analyse pour entrer dans celui de la spéculation intellectuelle. Il est à souhaiter que le gouvernement italien actuel cependant saisisse la justice et demande des comptes à qui de droit.
Mais, cela ne ferait pas pour autant toute la lumière sur cette tragédie. La responsabilité de l’Union européenne, par son obsession du principe de « concurrence » et par les pressions, tant directes qu’indirectes qu’elle a déployées doit aussi être regardée de très près si l’on ne veut pas se contenter d’incriminer dans cette affaire, qui rappelons-le a fait au moins 43 morts, uniquement ceux que l’on pourrait qualifier de « lampistes ».
 
[1] Le bilan provisoire était de 43 morts le 19 août.
 
 
 
 
 
 
 
 
[9] Kensinger J. W., Martin John D., « Project Financing : Raising the Money the Old-fashioned
Way », in Journal of Applied Corporate Finance, Vol 1, N°3, Fall 1988, pp. 69-81.
 
[10] Bezançon X., Les Services Publics en France, du Moyen-Age à la Révolution, Presses de l’ENPC, Paris, 1997, 439 p.
 
[11] Allais, M., « Le problème de la coordination des transports et la théorie économique » Paris, Bulletin des Ponts et Chaussées et des Mines, 1947.
 
[12] On doit à A.C. Pigou la démonstration de la nécessité d’impôts correcteurs quant on est en présence d’externalités. A.C. Pigou, The Economics of Welfare, Macmillan, Londres, 1918.
 
[13] Stiglitz J.E., Economics of the Public Sector, 2ème édition, W.W. Norton, Londres et New York,
1988, p. 227
 
[14] Williamson O., Markets and Hierarchies : Analysis and Antitrust Implications, New York, Free Press, 1975.
 
[15] Averch H. et L. Johnson, « Behavior of the firm under regulatory constraint » in American Economic Review, vol. 52, 1962
 
[16] Henry, C. Concurrence et Services Publics dans l’Union Européenne, Parsi, Presses Universitaires de France, 1997.
 
 
 
[19] Williamson, O. « Franchise Bidding for Natural Monopolies – In General and with Regard to CATV »
in Bell Journal of Economics, vol. 7, 1976, pp. 73-104
 
[20] Ménard C. : « Nouvelle économie institutionnelle et politique de la concurrence : le cas des formes organisationnelles hybrides » in Économie Rurale,n° 277-278, (2003), pp. 3-18; Ménard C « The Economics of Hybrid Organizations », in Journal of Institutional and Theoretical Economics, 160 (2004), pp. 345-376.
 
[21] Joskow P.L., « Electricity sector restructuring and competition : lessons learned » in Latin-American Journal of Economics, Août 2003,
 
[22] ENGEL, E., FISCHER, R. ET A. GALETOVIC, «Highway Franchising : Pitfalls and Opportunities,», in American Economic Review, Papers and Proceedings, 1997, vol. 87 : 68-72
 
[23] Joskow P.L. et E. Kahn, « A Quantitative analysis of Pricing Behavior in California’s Wholesale Electricity market During Summer 2000 » in The Energy Journal, vol. 23, n°4/2000, pp. 1-35.
 
[24] Tirole J., « Concessions, concurrence et incitations », in Revue d’économie financière, 1999, n° 51 pp. 79-92, p. 80.
 
[25] Idem P. 81.
 
[26] Laffont J-J. et J. Tirole (1986) « Using Cost Observation to Regulate Firms » in Journal of Political Economy, 94 :614-641.
 
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