A l’occasion de la nouvelle offensive contre les services publics avec la “réforme de la SNCF“, je publie un extrait de mon livre “Politiques publiques” sur la performance dans le domaine public. Parmi le bons mots proférés par nos maîtres actuels, il y a “gérér l’Etat comme une entreprise”. Au-delà de l’agressivité idéologique de la formule, elle est intrinsèquement absurde car un Etat ne produit pas de biens et services (ou alors très marginalement dans les domaines purement régaliens) mais des externalités, soit des effets externes qui peuvent être positifs ou négatifs, intentionnels et non-intentionnels. Par exemple, le résultat de la suppression d’une ligne de chemin de fer déficitaire – ou plutôt que l’on a rendue déficitaire en dégradant progressivement la qualité du service – n’est pas une économie de gestion mais la mort d’un territoire et l’accroissement de la pollution avec le remplacement du train par les autocars. Ce qui est tout à fait dans la ligne des politiques actuelles, fascinées par la création de métropoles. Tout cela est de l’idéologie emballée dans du vocabulaire moderniste et seyant, mais en aucun cas ne peut être justifié par de la bonne gestion.
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Dans une entreprise privée, la mesure de la performance est assez simple puisque, in fine, l’indicateur financier sera l’arbitre d’une bonne stratégie. Il est effectivement intenable de dire « ma stratégie est bonne, mais elle perd de l’argent ». Cela ne veut pas dire piloter l’organisation uniquement pour le profit (on a vu les ravages sur les entreprises de la primauté de l’économie financière sur l’économie de production avec l’impératif de la « valeur pour l’actionnaire ») puisqu’il faut maintenir l’équilibre du système productif que représente l’entreprise : ses actifs stratégiques, son personnel, ses finances, son organisation, ses partenaires, son environnement social. Ces impératifs sont les mêmes pour les organisations publiques (il faut aussi du personnel, des actifs stratégiques, des processus et des finances), mais c’est la métrique, la manière de mesurer la performance – et donc de la produire – qui est radicalement différente.
L’indicateur financier n’est pas pertinent pour mesurer la valeur produite: Ce n’est pas parce qu’une école ou une université gagne de l’argent qu’elle est bonne. Les établissements les plus chers sont souvent des secondes chances pour de mauvais élèves que leurs parents envoient là en désespoir de cause. La performance de l’école va se mesurer par deux valeurs : la qualité de son enseignement qui permet de délivrer un véritable diplôme à ses étudiants – soit les produits, que l’on appellera en jargon managérial les outputs – et l’impact de cette formation sur le capital humain de la nation et la performance de l’économie nationale – soit les impacts, ou outcomes en jargon.
En français, le mot « performance » a acquis une dimension héroïque, : l’individu performant est hors du commun, c’est la performance sportive ou sexuelle. Il est intéressant de voir que ce mot n’a pas le même sens dans des langues comme l’anglais ou l’espagnol, où il va seulement signifier « résultat », « parvenir à ». L’Espagnol parlera même de « competencia » pour définir la performance. « Etre performant » veut tout simplement dire « obtenir des résultats avec les compétences appropriées ». En pratique, la performance publique va être le résultat de trois composantes (Figure II‑1) :
| La pertinence se définit comme le rapport entre les objectifs et les moyens qui leur sont consacrés. L’efficience est le rapport entre les moyens et les réalisations. L’efficacité mesure le rapport entre les objectifs initialement fixés et les réalisations. |
- Pour obtenir des résultats, il faut avoir initialement défini des objectifs. Cela paraît trivial, mais le principal problème rencontré dans l’évaluation des politiques publiques est l’absence d’objectifs initiaux clairement définis : l’activisme remplace la réflexion stratégique.
- Les résultats peuvent – et doivent – se mesurer en services rendus et en impacts sur la société. Le rapport entre les objectifs et les résultats est l’efficacité.
- Pour obtenir des résultats, il faut affecter des moyens à la réalisation des objectifs. Le rapport entre les moyens consommés et les résultats obtenus est l’efficience, qu’il ne faut pas confondre avec l’efficacité : on peut être efficient sans être efficace (bien gérer des objectifs non pertinents) ou efficace sans être efficient (mal gérer des allocations de ressources à de bons objectifs). Le but est bien sûr d’être efficace ET efficient.
C’est le sens de l’exercice budgétaire: un objectif qui n’est pas associé à des moyens reste une velléité et n’a aucune pertinence. Cela a également l’air d’être trivial, mais chaque fonctionnaire sait que c’est un véritable casse-tête. Dans les années de prospérité, il n’y avait pas de problèmes, les objectifs s’ajoutaient les uns aux autres et tout nouveau problème générait une nouvelle structure. En temps de vaches maigres, on ne peut plus se permettre de faire comme au temps des vaches grasses : à rajouter structures sur structures au fur à mesure qu’apparaissent les besoins. Il faut savoir annuler les allocations de ressources à des objectifs qui n’ont plus aucune utilité pour les réallouer à des nouveaux objectifs. Mais nous avons alors à faire face à la loi de Parkinson qui va pousser à la conservation de structures inutiles. Le fonctionnaire se voit soumis à une véritable injonction paradoxale : mettre en œuvre de nouveaux objectifs mais en se débrouillant pour dégager tant bien que mal des moyens, sans pouvoir annuler des actions existantes.
Figure II‑1: les composantes de la performance publique
La performance publique est l’art de combiner ces trois dimensions : elle repose donc sur la compétence collective des organisations à concevoir des processus opérationnels alignés sur des objectifs pertinents de politique et de gestion.
La performance globale d’une organisation publique (que nous distinguons bien ici de la performance d’une politique publique puisqu’il est possible de bien gérer une mauvaise politique) est multifactorielle : elle résulte de la performance de la technologie, des processus, des systèmes de gestion, du pilotage, de la pertinence des décisions. Ces facteurs ne s’ajoutent pas, ils se multiplient : ce qui veut dire que si l’un vaut zéro, c’est toute la chaîne qui vaudra zéro !
Lorsque l’on s’engage dans une démarche de modernisation d’un service public, il est très important de préciser tous ces concepts et de déminer les mots qui peuvent fâcher. Ainsi « efficience » a acquis une telle dimension idéologique dans le discours NPM, en en faisant le deux ex machina de la modernisation, qu’il faut le ramener à sa signification initiale : un simple ratio entre les moyens consommés et un résultat obtenu. Le triangle montre que ces objectifs ne sont pas contradictoires entre eux et que cet équilibre ne sera jamais parfait : dans bien des cas il faudra privilégier l’efficacité aux dépens de l’efficience et les allocations de ressources ne seront pas parfaites : il pleuvra toujours plus où c’est déjà mouillé que là où c’est sec !
Le débat avec les personnels qui s’engage au début d’une démarche est essentiel : la demande est de préciser à quel jeu on va jouer. Bien sûr, chacun a à l’esprit les arrière-pensées de privatisation des services publics. Dans notre travail avec les sapeurs-pompiers, nous avons choisi de ne pas utiliser le mot « client » mais de parler de bénéficiaires, car le mot « client » est trop connoté dans un débat où il est question de faire payer les secours (ce qui aurait pour conséquences immédiates de transférer aux secours privés les cas intéressants et de laisser aux sapeurs-pompiers les alcooliques, les clochards et les vieillards abandonnés).
Même dans cet exercice très technique, la finalité politique et stratégique doit rester aux commandes !