Le point de départ de mon programme de recherche a été donné dans ma thèse «L’innovation une affaire d’Etat : Piloter la réforme face à la 3° révolution industrielle », où j’ai mis en tension évolution de la technologie comme axe structurant de la transformation des sociétés et évolution de l’Etat. Les points saillants faisaient ressortir que :
- Aucune société ne s’est développée sans institutions et donc sans Etat.
- L’incapacité du cadre institutionnel à évoluer pour intégrer les possibilités nouvelles de la technologie signifiait le déclin de ces sociétés.
- Ce mouvement ne s’inscrit pas dans un quelconque déterminisme mais dans une dynamique évolutionniste : il y a co-évolution entre les technologies et le cadre institutionnel qui permet leur déploiement, selon une dynamique de cycles qui correspond aux cycles de Kondratiev, aux cycles d’affaires de Schumpeter, aux cycles technologiques tels que développés par les néo-schumpétériens (Freemann, Soete, Perez…)
A rebours du courant dominant, je considère donc la question de l’Etat comme centrale et comme une question politique et non technique. La suite logique est donc la construction d’un lien entre management public et philosophie politique. C’était d’ailleurs le cas de l’économie qui se rattachait au domaine des sciences morales jusqu’au début du XIX° siècle.
En inscrivant le management public dans le domaine des sciences morales, je le considère comme une technologie d’intervention dont l’efficacité dépend 1) de la légitimité des buts des politiques publiques, 2) de la conception de processus de changement mis dans le contexte et prenant en compte la dépendance de sentier, et 3) de la capacité d’évolution du cadre institutionnel.
A. PLAN DE LA DEMARCHE
Je pars de l’interpellation du professeur Kelman, de Harvard, « Public management needs help » (2005), qui propose de refonder le management public sur ce qu’il était initialement : le management des organisations, dans la lignée des travaux de Weber, de Simon, de Crozier, qui a eu pour cadre des organisations publiques. Je reprends la critique, en l’approfondissant, de l’approche purement gestionnaire du NPM (New Public Management) et des impasses auxquelles elle mène et qui rendent nécessaire un enrichissement du programme de recherche.
L’objectif de l’enrichissement de ce programme est d’accroître la capacité prescriptive du management public, notamment pour sortir du jeu pervers que je définis que le «processus d’euthanasie bureaucratique de l’Etat » : dans un débat public mal posé, opposant « plus d’Etat » à « moins d’Etat » au sens des libertés positives et négatives d’Isaïah Berlin, il se crée un processus pervers non intentionnel : privé de direction politique, l’Etat est mal géré et cette mauvaise gestion justifie l’euthanasie passive de l’Etat.
Le retour du politique est donc essentiel dans cette perspective, et donc le retour à la philosophie politique, soit Machiavel et tout le courant qui en est issu sur l’étude de la respublica, dont la forme moderne est le républicanisme anglo-saxon (l’école de Cambridge avec Pocock et Skinner) qui fait le constat des impasses de la démocratie libérale définie comme uniquement procédurale et indépendante de tout système de valeurs.
Ce nouveau programme de recherche en management public repose donc sur une combinaison entre une technologie managériale et une interrogation sur les finalités politiques de la « bonne société » (schéma ci-dessus).
Les questions essentielles à approfondir sont :
- Le renouveau de l’approche constructiviste appliquée au management public, opposée aux approches inductives et hypothético-déductives dominantes.
- L’intégration de l’incertitude dans les modèles décisionnels et donc la question de l’apprentissage.
- Le nécessaire retour à la philosophie politique classique du bien commun comme moyen d’arbitrage des finalités.
- Le rôle des vertus civiques comme institutions informelles, l’éducation des élites, et les relations entre institutions et organisations (déjà abondamment développé dans ma thèse) comme levier du changement.
La question finale est celle de la prise de décision publique dans un monde incertain, du rôle de la participation du peuple à la prise de décision. Les notions machiavéliennes de fortuna (l’incertitude), de virtù (qualité du dirigeant) et de participation populaire (le débat public) apparaissent ainsi d’une extraordinaire modernité.
B. « Le management public a besoin d’aide »
La réflexion sur le changement dans le secteur public, à tout le moins en France, présente un spectacle étrange : un grand nombre d’acteurs se prononcent sur ce qu’il faudrait faire, bien peu sur comment le faire. Et de fait, dans la pratique, les réformes annoncées échouent ou, dans le meilleur des cas, parviennent à des résultats très limités. A l’inverse, beaucoup de réformes réussies le sont par des opérateurs de terrain développant leur expérience à l’abri des discours institutionnels (Rochet 2002).
Elle s’inscrit dans un contexte général d’affaiblissement de la capacité des gouvernements à prendre des décisions stratégiques (Peters, 1996) avec la fin de l’âge d’or des politiques publiques des années 1950 à 1960, marquée par l’entrée dans un nouveau cycle technologique caractérisant le début d’une III° révolution industrielle. Les dirigeants ont eu tendance à pallier cette difficulté en adoptant un style fortement influencé par des valeurs politiques et idéologiques dévalorisant le rôle des politiques publiques (Aucoin 1988 ; Savoie 1994). Les contraintes objectives croissantes pesant sur les finances publiques ont encore limité leur marge de manœuvre et ont conforté la construction d’un discours purement gestionnaire qui n’a pas résolu les problèmes. Faisant le bilan des réformes impulsées par Margaret Thatcher, Ronald Reagan et Brian Mulroney, Donald Savoie (1994) conclut que leur erreur commune a été de se concentrer sur l’administration comme machine de production et non sur l’accroissement de la capacité politique du gouvernement. Ils ont tenté de contourner la difficulté en instaurant des procédures de consultation et de débat public qui n’ont constitué qu’un « phénomène plutôt ironique » qui n’a pas enrayé la perte de confiance des citoyens dans les pouvoirs publics et enrayé encore plus leurs marges de manœuvre (Peters, 1996).
En bref, le bilan des réformes menées durant les années 1980 et 1990, principalement dans le monde anglo-saxon, montre qu’il est difficile de réformer ce que l’on discrédite et que l’approche « anti-fonctionnaires » et « anti-services publics » qui a prévalu à de nombreuses réformes ne peut mener qu’à une impasse. Le discours général, dans la recherche et dans le milieu politique du monde anglo-saxon, est aujourd’hui au retour de l’Etat politique et au dépassement des approches purement gestionnaires des deux décennies précédentes (Kettl, 2005).
Pour le chercheur, cette déconnection entre le quoi (la conception des politiques publiques) et le comment (la gestion) est révélatrice d’une part de la capacité insuffisante du management public, comme discipline académique, à clarifier le discours public sur l’évolution de l’Etat, et plus fondamentalement d’un problème de conception du processus de transformation du secteur public. Il va donc s’agir pour nous, pour reprendre les termes d’Herbert Simon, de repérer les processus cognitifs de conception par lesquels sont réalisées les stratégies d’action.
Bâtir un discours et une méthodologie scientifique sur le changement dans le secteur public présente une triple difficulté :
- La pression du sens commun tend à définir des paradigmes qui acquièrent la dimension d’une idéologie sous la pression des idées dominantes et qui résistent à l’épreuve de la pratique, et auxquels adhèrent de nombreux responsables : leaders d’opinion, hommes politiques, dirigeants d’entreprises et du secteur public…
- La recherche dans le domaine est récente, à tout le moins en France, bien qu’en rapide expansion. Elle est longtemps restée cantonnée au droit, dans la logique wébérienne de justification des administrations publiques. Elle est souvent dominée par des démarches purement inductives dont les inférences veulent s’affirmer comme des vérités auto évidentes.
- Le champ disciplinaire institutionnel est émietté sans faciliter pour autant une démarche pluridisciplinaire et créer les lieux de rencontre nécessaires. Les thèses de management public sont actuellement dispersées entre facultés de droit, d’économie, de sciences de gestion, d’information et de communication, de sciences politiques.
Ces difficultés s‘ajoutent à celles, génériques, du management des organisations et aux difficultés endogènes du management public.
Dans le monde anglo-saxon, le management public veut se distinguer des études de «public administration » en se centrant sur la performance organisationnelle, indépendamment des « public policies », soit une optique plus restreinte que la nôtre qui est celle du pilotage stratégique des politiques publiques[1].
Ce phénomène est paradoxal car les premiers travaux en théorie des organisations ont eu pour cadre des organisations publiques : la théorie de la bureaucratie de Max Weber (1922), les travaux d’Herbert Simon sur l’administration publique (1937), ceux de Michel Crozier sur le phénomène bureaucratique (1954). Mais bien que la taille du secteur public se soit considérablement accrue, la recherche sur le domaine s’est atrophiée avec le tournant de 1973 – 1975 (Kelman, 2005). L’entreprise a beaucoup investi dans la recherche en management, l’écart de salaires entre hauts fonctionnaires et cadres du privé s’est accru, et le prestige de la fonction publique a commencé à baisser de manière durable, conduisant à ce que nous avons analysé dans notre thèse comme un « décalage d’évolution » entre secteur public et secteur privé.
Ce décalage est particulièrement criant en France qui a tant contribué au développement de la sociologie des organisations et de la théorie générale des systèmes avec les travaux de Michel Crozier, Ehrardt Friedberg, Jean-Louis Le Moigne, Edgard Morin pour ne citer que les plus connus. Le secteur public y jouit d’une réputation de piètre innovateur qui ne reflète pas la richesse des innovations empiriques de terrain (Rochet 2002) faute d’un support suffisant de la recherche académique produisant l’appareil conceptuel approprié.
« Le management public a besoin d’aide », tel est l’appel lancé par le professeur Steven Kelman, de Harvard, au symposium de l’Academy of Management Journal (2005) réunissant l’ensemble des chercheurs en organisation pour les inciter à s’intéresser au secteur public. Notre propos est précisément de répondre à cet appel à l’aide en proposant une actualisation du programme de recherche du management public.
Mes travaux s’inscrivent dans une approche pluridisciplinaire fondée sur la théorie de l’évolution, le temps long au sens de Fernand Braudel. L’évolution de la technologie y est analysée comme l’élément structurant de l’évolution de l’Etat et du secteur public, pour éclairer l’analyse du changement face à la III° révolution technologique.
Nous en concluions à la relative autonomie de deux sphères, celle des institutions et celle des organisations, en affinant la distinction introduite par Douglass North (1991) et en la centrant sur les institutions et organisations publiques. Les institutions définissent les règles du jeu et les organisations sont les joueurs.
Alors que nous montrions que le changement, contrairement aux idées du sens commun, s’avère possible dans les organisations publiques en acclimatant des méthodes issues des organisations du secteur concurrentiel, nous ne parvenions pas à des conclusions probantes sur le changement au niveau institutionnel qui conditionne, in ultima ratio, le changement au niveau organisationnel : la réforme de l’Etat ne peut se contenter d’être la réforme de l’administration publique.
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