Le débat sur les biens publics : une pauvreté affligeante !

Extrait de Politiques publiques, de la stratégie aux résultats, chapitre I

 

 

La théorie des biens publics et des dépenses publiques a été formalisée par Paul Samuelson dans deux articles fondateurs publiés en 1954 et 1955, mais la question des biens consommés collectivement n’est pas nouvelle : le philosophe David Hume l’avait déjà évoquée en 1739 en soulignant la nécessité de s’organiser collectivement pour produire des services qui, bien que non profitables individuellement, étaient nécessaires à la société dans son ensemble. De même, Adam Smith, contrairement à beaucoup de bêtises qui lui sont prêtées tant par les libertariens que par les étatistes, n’a jamais prétendu que le marché pouvait tout régler et a soutenu la nécessité pour l’État de gérer les biens publics. Il a (voir encadré) donné une définition particulièrement pertinente et toujours valable des biens publics : ce sont ces « grands ouvrages » dont la rentabilité sociale est supérieure à la rentabilité privée et qui doivent donc être entrepris par le « souverain ou la république » qui incarnent le bien commun.

Les biens publics ont deux caractéristiques

1.La non-rivalité de consommation : la consommation d’un bien par un agent ne réduit pas la possibilité de consommation de ce même bien par d’autres agents.

2.La non-exclusion de consommation possible : lorsque ce bien est mis à disposition d’un agent, il est très coûteux, voire impossible d’en exclure la consommation par d’autres. L’exemple le plus classique est la défense nationale qui profite à tous les citoyens sans exclusion ni rivalité, ou les investissements routiers.

On peut donner également une définition par la négative des biens publics : ce sont ceux qui ne sont pas produits par le secteur privé car ils ne pourraient pas être commercialisés de manière rentable : la mise à disposition de la première unité rendrait impossible la vente des unités suivantes puisque tous les consommateurs potentiels pourraient bénéficier librement de la première unité. C’est donc la collectivité qui doit prendre en charge ces biens publics. Reste la question du financement de ces biens, s’il n’est pas couvert par les prélèvements obligatoires.

La solution idéale, proposée par l’économiste Lindahl, serait de faire contribuer chacun au prorata de ce qu’il serait prêt à payer pour obtenir la jouissance du bien public. Mais chacun sous-estime, consciemment ou inconsciemment, la valeur qu’il attribue à ce bien et tend à laisser la collectivité payer pour lui. C’est le comportement dit du «  free rider », le cavalier seul. Une autre solution est de payer à l’usage lorsque le bien est lié à un service livrable, comme les péages autoroutiers : les autoroutes sont un bien semi-public car aucun acteur privé ne peut capturer l’avantage apporté par une infrastructure autoroutière à la collectivité.

Le caractère « public » d’un bien peut changer : traditionnellement la qualité de l’alimentation était un bien privé. Avec le développement des OGM, l’apparition de la maladie de la vache folle et autres endémies, on voit apparaître la « sécurité sanitaire » comme nouveau sujet de politique publique, dont fait partie désormais la qualité de l’alimentation. De nouveaux biens publics peuvent naître de l’apparition de « maux publics »

Il y a donc des biens publics « par nature » qui ne peuvent eu aucun cas être privatisés compte tenu des externalités dans lesquelles ils sont enchâssés et des biens publics par choix, en fonction de l’évolution de la demande sociale.

En France, la limite entre bien public et privé est définie par la Constitution. Le Préambule de 1946 dispose « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un services public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». Ce principe trouve sa contrepartie dans l’article 17 de la Déclaration des droits « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous condition d’une juste et préalable indemnité ».

La définition des biens publics est donc un sujet essentiel des politiques publiques et une tâche fondamentale du législateur. C’est un travail d’analyse stratégique : contrairement à des idées trop vite répandues conférant une toute puissance au marché, la croissance, dans le contexte de la troisième révolution technologique, repose essentiellement sur la qualité de gestion des biens publics.

Selon la vision que l’on a des biens publics on adoptera donc une posture différente qui conditionnera les choix politiques. Mais la moindre des choses dans un système démocratique serait que les éléments de ces choix soient clairement affichés et pesés avec des critères clairs d’arbitrages pour les citoyens. Or, si des progrès sont faits dans quelques secteurs comme les politiques de sécurité sanitaire et qu’une amorce de dégel se manifeste dans l’analyse des politiques de sécurité publique, dans plusieurs domaines, l’école et l’avenir du service public de l’électricité ou de la poste, le niveau du débat est, en France, d’une pauvreté non seulement affligeante mais inquiétante.

On persiste en effet à confondre les questions de gestion et le problème de la création de valeur par les services publics. La privatisation apparaît comme un recours à l’impossibilité de gérer efficacement les services publics.

L’État gère des services publics et des entreprises pour des raisons qui peuvent être très hétérogènes : il peut s’agir de biens publics au sens défini plus haut, de services publics ou d’entreprises. Dans ce dernier cas, l’intervention de l’État est souvent venue pallier l’insuffisante du capital et de l’initiative privés, voire le produit d’une décision purement politique comme ce fut le cas pour Renault qui fut nationalisé comme sanction de la collaboration de son propriétaire avec l’occupant. Dans ce cas, ces entreprises ne sont pas des biens publics et sont appelées à retourner dans le champ concurrentiel.

Mais l’ancien Vice-président du FMI, Joseph Stiglitz[i] montre que la privatisation n’est pertinente que dans des conditions bien précises, dont la première est la définition d’un cadre institutionnel apte à permettre le fonctionnement de l’économie de marché. Les chiffres que donne Stiglitz, notamment pour l’Europe de l’Est, sont éclairants : là où les privatisations se sont faites dans un cadre institutionnel défini par l’État le niveau de vie est aujourd’hui supérieur à celui de la fin du communisme grâce à une économie de marché régulée et ordonnée. Là où les privatisations se sont faites sans cadrage public, le niveau de vie est inférieur et toutes les aides et investissements internationaux ont été détournés par des mafias. Cette dernière situation est de loin majoritaire car l’on a agi par idéologie aux dépens de l’évaluation des conditions concrètes et en ne prenant pas en compte l’intérêt général.

Qu’un service public soit mal géré est une chose – fort fréquente, surtout dans les pays en voie de développement. Mais cela n’implique nullement que le service qu’il gère perde son caractère de bien public. Dans beaucoup de PVD, la situation de services publics, devenu lieu de pantouflage pour des dirigeants incompétents et corrompus, est telle que la privatisation peut apparaître comme une délivrance.

Au Bangladesh, le principal réseau de téléphonie portable est celui de GrameenPhone, fruit d’une initiative de Muhammad Yunus, le fondateur et dirigeant de Grameen Bank, la banque des pauvres[ii]. GrameenPhone est une société commerciale détenue à 51% par l’opérateur norvégien Telenor qui gère 150000 abonnements dans le réseau commercial (soit essentiellement la capitale, Dacca) et 270000 dans un réseau spécifique géré par Grameen Bank[iii] au profit de « phone ladies » dans les campagnes et qui permettent à 50 000 villages d’être reliés au téléphone. Les « phone ladies » sont des personnes sorties de la pauvreté grâce à l’action de Grameen et donc solidement ancrées dans le réseau. Elles vendent le service du téléphone, « appels entrants et sortant », au reste du village auquel elle apporte réduction des coûts en évitant, par exemple de devoir aller à Dacca pour une démarche administrative, et création de valeur par exemple en permettant aux villageois de connaître les prix de vente de leur production et de sortir de la dépendance des usuriers et des marchands.

M. Yunus peste contre le niveau déplorable de qualité des services publics de l’électricité et du téléphone et demande leur privatisation. Mais ce n’est pas par culte du marché : Grameen est une expérience unique au monde qui est gérée selon les lois du marché mais dont les actionnaires sont les plus pauvres et dont la performance est mesurée en termes d’impact sur le développement, non seulement économique mais humain. En tout état de cause, le « business model » (modèle d’activité) de Grameen est celui d’un service public qui est géré en fonction de l’intérêt général et du bénéfice procuré à la nation mais sur la base d’une initiative privée.

Il ne faut pas pour autant considérer qu’un emploi public abondant est un obstacle au développement, ce qui est l’analyse communément répandue par les organisations internationales. Dany Rodrik en donne une autre[iv] : l’emploi public grossit avec l’ouverture des échanges car il joue un rôle d’amortisseur, d’assurance face aux chocs induits sur l’économie domestique. Via le réseau des parentèles élargies qui structurent beaucoup de PVD, cette assurance s’étend à toute la population.

En France, nous n’ignorons pas le principe de la gestion privée des services publics – c’est même la France qui l’a inventé au milieu du XIX° siècle – où l’organisme délégataire se voit imposer les contraintes propres au service public et, généralement par contrat, la compensation financière propre à équilibrer le coût de ce service.

Les questions de la gestion (la production de valeur) et du rôle des services publics (la valeur de la production) doivent donc être traitées de manière séparée, mais dans une démarche globale où la gestion est au service de la stratégie et non l’inverse.

1.1.      Quand l’idéologie s’en mêle : la palinodie des renseignements téléphoniques, ou pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué … et cher !

« Avant » – du temps du service public – les choses étaient simples. Pour appeler les renseignements téléphoniques vous faisiez le « 12 » en France ou le « 192 » en Angleterre. Mais les gouvernements, au nom de la supériorité des marchés sur l’Etat ont dérégulé ces services et les ont « ouverts à la concurrence ». On a donc décidé, au nom de « l’efficience des marchés » de transformer ces numéros en 118 xxx

En France, les numéros ont été mis aux enchères, sauf le 118 118 qui aurait donné un avantage trop évident à son titulaire. Mais en Grande-Bretagne, on a procédé par tirage au sort et un opérateur s’est donc vu attribuer le fameux 118 118. Un avantage considérable pour la compétition entre les 120 compagnies qui se partagent le marché. De plus, les compagnies se sont vues donner la possibilité de régionaliser leurs numéros : l’utilisateur doit donc avoir en tête plusieurs centaines de numéros lorsqu’il se déplace en Angleterre. 21 opérateurs se partagent le marché en France. Dans les deux cas, qu’at-on vu se produire et pourquoi :

• les renseignements téléphoniques sont une activité à basse intensité technologique : ils utilisent tous la même base de données et rendent tous le même service. Le seul moyen de se différencier est donc la publicité.
• La publicité ne crée aucune valeur pour le consommateur, mais elle a un coût croissant (plus il y a de compétiteurs, plus il faut faire de publicité).
• Ce coût est bien sûr répercuté sur l’utilisateur avec des systèmes tarifaires opaques et bien plus élevé que du temps du bon vieux « 12 ».

Dans une compétition par les coûts, il n’y a place, au final, que pour un seul vainqueur : celui qui réussit à survivre à la bataille des coûts puisqu’on ne peut se différencier par la valeur ajoutée par le service. Dans le cas anglais, la situation est bien plus radicale, car la décision d’octroyer le 118 118 à un opérateur a créé une situation de monopole naturel (une économie d’échelle telle qu’elle assure une rente à l’acteur dominant). Le monopole peut alors pratiquer les prix qu’il veut et ne plus se soucier de la qualité de service : les prix se sont envolés et les plaintes aussi !

En France, il ne reste plus que 4 opérateurs : les tarifs sont tellement chers et opaques que le trafic a considérablement baissé : Alors que le « 12 » enregistrait à lui seul 270 millions d’appels et 300 millions d’euros de chiffre d’affaires, l’ensemble du secteur est descendu à 121 millions d’appels et 156 millions de chiffre d’affaires.

Le dogmatique de l’économie néoclassique aboutit à l’effet inverse : destruction de l’activité, hausse des coûts, constitution d’oligopoles. Et d’autant plus que les annuaires sur Internet sont gratuits !

1.2.      Rentabiliser l’école n’est pas rentable

Il est aujourd’hui facile de fabriquer – en les copiant – les pièces d’une automobile, et la contrefaçon est devenue une activité rentable et presque aussi facile que le « couper coller » de votre ordinateur. Le nombre de constructeurs automobiles va toutefois se raréfiant : fabriquer le tout est donc plus complexe que l’addition des parties. Ce qui fait la différence : le savoir.

Il y a quelques années un économiste américain, Alwyn Young[v], s’interrogeait sur la nature de la croissance des « tigres asiatiques ». Derrière les taux élevés de croissance, il découvrait que les déterminants en étaient très différents. La croissance de Singapour reposait sur un taux d’épargne familial exceptionnellement élevé (la transpiration) tandis que celle de HongKong sur un investissement dans l’instruction (l’inspiration). Alwyn Young complétait ainsi l’analyse de la croissance endogène développée par Paul Romer, Robert Barro et d’autres économistes[vi]. La croissance exogène est fondée sur l’accumulation de facteurs de production et est soumise à la loi des rendements décroissants lorsque le progrès technologique s’arrête. Il y aurait donc convergence à terme des économies dès lors que l’accumulation des facteurs de production s’égalise par diffusion de la technologie, le seul facteur de croissance restant celle de la population.

On peut accumuler indéfiniment des facteurs de production, ce que tenta de faire l’Union soviétique. Cela ne sert à rien si leur productivité n’est pas développée par l’intelligence humaine. C’est le savoir qui permet d’échapper à la loi des rendements décroissants. Loin de provoquer la convergence des performances des firmes et des systèmes nationaux de production, la diffusion de la dimension techné de la technologie la banalise et confère un rôle décisif aux facteurs immatériels le logos: la capacité à innover à partir de l’expérience accumulée, à développer une intelligence stratégique et à concevoir de nouveaux produits et de nouveaux avantages concurrentiels.

2. a)      Le savoir est par nature un bien collectif

Ce savoir n’est pas seulement technologique : il est surtout organisationnel et stratégique. La capacité des hommes à s’organiser en équipes de projet, à imaginer le futur et à concevoir des systèmes de pilotage intelligents est décisive pour mener à bien des projets complexes pour lesquels les modes d’organisation hiérarchiques traditionnels se révèlent inaptes.

Le savoir est donc un élément clé de l’avantage concurrentiel et des firmes et des nations car il reste enraciné dans les cultures et les traditions nationales.

Le savoir n’est pas un bien privé au sens de la théorie économique. Deux firmes qui coopèrent, un projet de R&D entre une université et une firme ou l’investissement direct d’une firme à l’étranger créent une base d’expérience qui ne peut être appropriée par leurs seuls acteurs.

Le savoir est une externalité[1], c’est-à-dire qu’il est le produit d’interactions entre agents et institutions, résulte de l’apprentissage par la réalisation (learning by doing) et ne peut rester la propriété privée de ceux qui sont à l’origine du processus de création de savoir. Une firme qui s’implante dans un pays en voie de développement crée un processus de learning by doing qui produit des externalités et favorise la diffusion du savoir des pays développés vers les pays en voie de développement. C’est d’ailleurs pour cela que le nouvel accord international sur les droits d’auteur négocié sous l’égide de l’OMC vise à éviter ce transfert de technologie tacite vers les pays en développement… tandis que les pays développés se servent allégrement des savoirs traditionnels des pays en développement, notamment pour les industries pharmaceutiques.

2. b)      Education et externalités

Ce pourcentage diffère selon les domaines. Ainsi, les effets sur l’environnement sont produits à 80% via des externalités liées à l’éducation. De plus, ces externalités interagissent entre elles: 1% d’amélioration de l’enseignement secondaire diminue l’inégalité de 0,306%, mesuré selon le coefficient de GINI. 1% de diminution des inégalités réduit la criminalité liée à la pauvreté de 1,13%. 1% de stabilité politique en plus génère 0,154% d’accroissement de l’investissement en capital physique qui génère 0,36% de croissance en plus, etc[vii].

L’éducation est donc à la base de toute vie sociale de tout État développé. Agissant principalement de manière indirecte, l’éducation ne peut être gérée par ajustement en fonction des effets mesurés : il faut vingt ans pour que l’éducation des filles ait un effet sur la mortalité infantile. Globalement les économistes estiment que l’effet d’une politique éducative se mesure à un horizon de temps de 45 ans. De telles décisions ne peuvent être laissées à la discrétion d’acteurs privés qui ne peuvent en anticiper ni les effets ni les bénéfices. Elles sont le produit d’une vision stratégique à long terme qui doit être à la base des politiques publiques.

Il y aujourd’hui deux grandes stratégies de politique éducative : celle de l’Inde qui a investi dans une élite de haut niveau technique qui est à l’origine du miracle « high-tech » de l’Inde. Mais cette stratégie laisse la grande masse des Indiens, 93% de la force de travail, dans une situation de grande pauvreté qui l’exclut du développement. A l’opposé, les pays d’Asie du Sud-est ont investi dans une scolarisation massive qui est beaucoup plus équitable et qui permet à chacun d’entrer dans l’économie du savoir.

Mais ce n’est pas en soi une panacée : la politique éducative doit s’intégrer dans une pratique institutionnelle globale. Wiliam Easterly[viii], un des économistes les plus critiques des politiques d’aide au développement, a produit un bilan cruel des politiques éducatives, que résume la Figure I‑5. L’éducation est un investissement que les familles et les individus vont faire s’il s’inscrit dans un ensemble d’incitations à investir dans le futur qui ouvre des perspectives. S’il n’y en a pas, les gens instruits quitteront le pays par manque d’opportunités, et alors les pays en développement auront financé la formation de main-d’œuvre qualifiée pour les pays développés ! Si l’on n’inscrit pas une politique éducative dans le cadre d’une politique de développement, dans de nombreux cas la qualité de l’éducation sera déplorable : professeurs mal payés obligés de vendre le matériel éducatif qu’ils sont censés distribuer gratuitement aux enfants, corruption, absentéisme, absence de formation des enseignants…

Les critiques de William Easterly sur les aspects inefficaces de l’aide au développement sont pertinentes, mais ne débouchent guère sur des conclusions opérationnelles (hormis d’arrêter l’aide – qu’il surnomme le « fardeau de l’homme blanc » – ou de la soumettre à des conditions d’efficacité de niveau macro-économique[2]). Les travaux d’Esther Duflo nous apportent aujourd’hui une grille d’analyse beaucoup plus fine qui permet d’analyser dans quelles conditions l’aide fonctionne ou pas selon les dispositifs et selon les contextes. En appliquant la méthode des essais cliniques[3] – ou méthode randomisée – soit des essais sur des échantillons choisis de manière aléatoire, certains recevant une aide d’autres pas, Esther Duflo et son équipe montre par exemple, que la distribution gratuite d’uniformes aux enfants (dont l’achat est une charge pour les familles) diminue l’abandon scolaire des filles de 3 points chez les filles comme chez les garçons. Testés en Inde, les programmes de soutien scolaire ont un effet très fort sur les enfants les plus faibles et nul chez les enfants qui sont au niveau. Pour Duflo, des interventions peu coûteuses implantées avec discernement en intégrant le contexte local peuvent avoir des effets spectaculaires sur l’analphabétisme et la santé publique.

Esther Duflo voit deux obstacles à la diffusion de ces pratiques :

• Le refus de l’innovation, voire de volonté politique, tant de la part des gouvernements, des organisations internationales que des ONG qui se contente de faire « plus de la même chose », soit plus de ce qui ne marche pas, justifiant les critiques d’Easterly.
• Les systèmes actuels sont le produit de l’imagination de bureaucrates et d’experts qui ne prennent en compte ni le besoin réel des personnes ni les réalités du terrain.

On en revient toujours aux mêmes conclusions : il ne peut rien se passer tant que  des priorités politiques n’ont pas été définies et que s’ensuit une réorganisation des dispositifs en fonction de ces priorités, en étant adapté au contexte et en identifiant de manière précise ce qui marche et ce qui ne marche pas[ix].

Figure I‑6: Education et externalités

 

La Figure I‑6 fait apparaître comment l’éducation s’inscrit dans une politique globale de développement qui interagit avec d’autres institutions. Elle a un caractère auto renforçant et génère des rendements croissants : Plus un pays sait, plus il peut apprendre, innover et se développer. Mais si le système éducatif se dégrade, l’effet auto renforçant va fonctionner de manière négative : les rendements vont devenir décroissants, nonobstant les sommes investies.

Le savoir est donc un bien public par nature, au sens de la définition d’Adam Smith, dont le soin ne peut être laissé au marché.

Aux États-Unis, le système scolaire public est en ruine pour avoir appliqué depuis les années vingt une réforme basée sur le principe du pédocentrisme, transféré en France par la loi de 1989 sous le concept de « placer l’enfant au centre du système scolaire », où, sous prétexte « d’apprendre à apprendre » on ne transmet plus de savoirs. Le résultat est aujourd’hui là : Amity Shlaes, professeur à la Hoover Institution, écrit dans un papier titré « quand le progressisme mène à la régression »[x] : « j’ai voulu titrer mon papier « l’école, talon d’Achille de l’Amérique », quand je me suis aperçu que trop peu d’Américains ont entendu parler d’Achille ». Elle en tire les conséquences : un quart des start-up dans les nouvelles technologies sont dirigées par des immigrants chinois et indiens et, globalement les universités américaines – qui comptent parmi les meilleures du monde – doivent importer leurs étudiants et leurs professeurs.

Cela a une conséquence non seulement sur l’économie américaine, mais surtout sur les pays en développement dont The Economist dresse le tableau[xi] : les États-Unis accueillent 2/3 des doctorants étrangers en maths et en physique dont la formation a été payée par le pays d’origine. Un million d’indiens vivant aux États-Unis gagnent l’équivalent de 10% du PIB de l’Inde, autant de ressources qui font défaut à leur pays ! Finalement, ce pari s’avère perdant sur le long terme pour les Etats-Unis puisque ces immigrants sont rentrés chez eux après l’éclatement de la bulle du NASDAQ, notamment les Indiens pour développer les pôles technologiques comme celui de Bangalore, qui dominent aujourd’hui l’industrie mondiale du logiciel.

2. c)      S’attaquer au «  mammouth » pour réhabiliter la politique

Le problème de gestion n’en est pas moins réel : le ministère français de l’éducation avec 1.325.000 fonctionnaires est la quatrième organisation bureaucratique au monde après l’Armée populaire de libération de Chine, les Indian Railways et le National Health Service britannique. La capture de l’institution par les franges les plus conservatrices de son personnel est patente, notamment par une technostructure idéologiquement soudée par son adhésion aux pseudos « sciences de l’éducation » qui fait délibérément fi de l’expérience de terrain des professeurs et des résultats négatifs d’une politique éducative erronée. Mais on peut s’attaquer au « mammouth » administratif sans liquider la politique éducative publique.

Aux Etats-Unis, l’expérience des écoles à charte (les « charter schools»[xii]) est intéressante: ce sont des initiatives privées prises, dans un dispositif défini par une loi-cadre, soit par des enseignants ou des parents autour d’un projet pédagogique et qui, moyennant un engagement sur les résultats atteints par les élèves consignés dans une charte, reçoivent un financement public. Dans la négative elles sont fermées, ce qui est arrivés déjà à 6% d’entre elles. Les écoles à charte sont des écoles publiques indépendantes qui, à la différence des écoles privées, accueillent tous les enfants. Ces écoles ont été fondées en réaction au délabrement du système public américain, qui s’est englué à partir des années vingt dans les théories du pédocentrisme fondé sur le principe de « l’école des ego »[xiii] – que la France a malheureusement adopté officiellement avec la loi d’orientation sur l’éducation de 1989. Celui-ci implique une baisse du niveau des enseignants réduits au rôle d’animateur, créant un effet de cliquet qui va empêcher toute remontée du niveau scolaire, le talon d’Achille de l’Amérique.

Globalement, cette initiative privée revient à rebâtir les concepts d’école à la française fondé sur la transmission des connaissances et l’évaluation des acquis[xiv]. Nous allons retrouver ce pied de nez de l’histoire avec l’exemple de l’électricité. 

1.3.       Le débat sur l’avenir des services publics le cas de l’électricité:

Partout où l’électricité a été privatisée, c’est un échec, qu’il s’agisse des Etas-Unis ou de la Grande-Bretagne. Pour les libertariens, la raison en est simple : on n’a pas totalement privatisé et pas totalement dérégulé, le marché n’a donc pas pu jouer pleinement son jeu.

Outre que ce genre d’argumentation rappelle celles que l’on entendait du temps du communisme, où pour expliquer ses échecs, l’on nous disait que c’était parce que l’on n’avait pas encore assez fait de communisme, elle n’est pas intrinsèquement satisfaisante.

Il existe une abondante littérature et des analyses de bonnes qualité sur la crise de l’électricité aux Etas-Unis et plusieurs points peuvent être aujourd’hui clarifiés, au moins partiellement :

1. Le marché a pu totalement jouer son rôle dans l’affaire ENRON, ou le « trading » de l’électricité était censé représenter la quintessence de l’optimisation des allocations de ressources par le marché. Il n’en a rien été et l’on a vu se reproduire un scénario classique : les marges sur l’électricité étant limitées, ENRON a inventé des instruments financiers qui ont entraîné la chute de la firme et de ses auditeurs.
2. Le doyen de la Yale School of Management, Paul MacAvoy, a réalisé une étude détaillée de la faillite d’une compagnie d’électricité en Nouvelle-Angleterre[xv], Northeast Utilities . Le scénario qui a conduit à la chute de la firme est d’un classique désespérant : le management a appliqué une stratégie de réduction des coûts qui l’a amené à prendre des risques croissants en matière de sécurité, ce qui a conduit à la fermeture de la centrale nucléaire en 1996. Et MacAvoy de conclure « L’histoire de Northeast suggère que les technologies complexes et les systèmes instables ne font pas bon ménage avec les stratégies compétitives, un management uniquement préoccupé  par les coûts et un conseil d’administration passif . Alors que l’on discute de l’avenir du nucléaire dans la compétition pour la production d’énergie, l’équilibre entre stratégie, gouvernement d’entreprise et incitatifs pour le management doit être examiné de près ».
3. Un des auteurs de référence sur la question de l’énergie, Paul Joskow, qui fut il y a une décennie le principal artisan de la libéralisation du secteur de l’électricité aux Etats-Unis, conclut tant à la perte d’efficacité que d’efficience de cette politique[xvi] : Structurellement, compte tenu de l’inélasticité de l’offre et de la difficulté de stocker l’électricité, l’industrie électrique tend à être en surcapacité dont les coûts de production sont garantis par des contrats à long terme avec L’État. La réforme du marché de l’électricité a eu pour objectif de réduire cette surcapacité, d’avoir des contrats à plus court terme avec plusieurs fournisseurs. Mais la conséquence en est une grande volatilité des prix. La crise californienne est venue d’une croissance considérable de la demande qui a amené les firmes à acheter de l’électricité, à un coût marginal très élevé, aux États voisins. Les prix de vente étant plafonnés par l’autorité publique, les firmes productrices achetaient l’électricité plus cher qu’elles ne la vendaient. En outre, note Joskow, le sous-investissement dans l’électricité a des retentissements sur le rythme des investissements dans les autres sources d’énergie, le charbon et le gaz naturel.

La politique fédérale de restructuration du secteur de l’électricité a pris l’allure d’une politique d’expérimentation régionale où chaque État a procédé de son propre chef au motif de créer « 50 laboratoires de démocratie ». « Cela sonne bien », commente Joskow, « cependant la reforme du secteur de l’électricité est en panne et mérite plus d’attention et de direction au niveau national. La « politique des cent fleurs » reflète plus l’absence d’ossature et de direction politiques que requerrait l’approche globale que nécessite un secteur aussi sensible ». Assez peu États se sont lancés dans l’aventure, en adoptant les prescriptions standard de séparer les activités de production et de distribution confiées aux marchés, d’activités restées monopoles publics comme le réseau. Partout la dérégulation de la vente au détail est un échec, tandis que l’on n’a pas trouvé de solution satisfaisante pour le marché de gros et que l’incertitude institutionnelle qui règne sur le secteur retarde les décisions d’investissements dans de nouvelles unités de production. Les réserves baissent, les prix de détails montent et l’utilisation des capacités de production est inefficiente. Pour Joskow, cette politique est à revoir : la délégation de l’initiative aux États pose problème, l’intérêt privé des compagnies diverge de l’intérêt public et les consommateurs regrettent l’ancien système. Joskow constate de surcroît que la tarification variable en fonction des pics de consommation s’est mise en place de manière plus efficace dans les États qui n’avaient pas réformé leur secteur électrique !

Il constate en outre que :

• La dépendance énergétique des Etats-Unis vis-à-vis du pétrole continue à s’accroître et les initiatives de réforme interne du marché de l’énergie ne permettent pas en compte ce problème.
• Cela ne répond pas non plus au besoin de coordonner politique énergétique et défense de l’environnement en soutenant la modernisation des vieilles centrales à charbon très polluantes.
• Le nucléaire est une solution à la pollution par les centrales à énergie fossiles, mais pour que des investisseurs puissent se lancer dans l’affaire, il faut que la politique fédérale concernant le traitement des déchets soit explicite et lisible.
• Les politiques suivies ne cherchent pas à prendre en compte l’absence d’incitations donnés par le marché pour que les consommateurs utilisent des modes de consommation d’énergie plus économiques, problèmes qui n’ont pas été pris en compte par l’ouverture à la compétition du marché de détail.

Paul Joskow, et beaucoup d’autres analystes, n’emploient plus l’expression market regulation (le mot anglais « regulation » a un sens beaucoup plus faible que son équivalent français) mais market design, qui suppose un rôle actif de la puissance publique comme maître d’ouvrage pour définir l’organisation du marché de manière à ce qu’il puisse prendre en compte toutes les composantes du problème de l’énergie, de recourir à la logique concurrentielle là où elle est efficace et la neutraliser là où elle a des effets pervers.

Et en France ? L’ouverture à la concurrence ne fera pas baisser les prix, bien au contraire. La France produit l’électricité la moins chère d’Europe grâce à ses investissements dans le nucléaire, financés par la société publique EDF et donc payés par les citoyens. Pour que « l’ouverture à la concurrence » puisse se faire, EDF doit vendre de l’électricité aux nouveaux entrants sur le marché (il n’y a donc pas d’ouverture possible à la concurrence en ce qui concerne la production). Là encore, la « libre-concurrence » ne peut exister qu’artificiellement par un interventionnisme administratif important : la loi en discussion en 2010 prévoit d’obliger EDF à vendre 30% de sa production à prix coûtant. Afin d’éviter de transférer à des nouveaux entrants qui ne produisent rien un avantage indu, la seule solution va être… d’augmenter les tarifs de l’électricité !

La privatisation, l’ouverture à la concurrence ne sont donc pas une panacée. Que EDF soit victime d’un phénomène de capture par certains éléments de son personnel est une chose, bouleverser l’outil – dont le principe semble étrangement répondre au cahier des charges que dresse Paul Joskow – en est une autre.