Le changement dans le secteur public: Questions de méthode

C.    Les mécomptes d’une approche purement gestionnaire

La vogue, dans les pays anglo-saxons et dans certains pays d’Europe, du New Public Management (ci-après NPM) a théorisé cette coupure par le principe canonique « laisser les managers manager » au motif que la complexité administrative était devenue beaucoup trop grande pour que le pouvoir politique puisse s’y retrouver sans être absorbé par les questions techniques accessoires aux dépens de l’essentiel.

Le NPM, dans la foulée des premières vagues de réformes en Nouvelle Zélande, s’est construit sur une base théorique extrêmement élaborée fondée sur le corpus du néolibéralisme : l’économie néoclassique de l’école de Chicago, les théories du public choice et des coûts de transaction. Cette base théorique a séduit les dirigeants politiques de tout bord (la première vague de réforme néo-zélandaise a été initiée par un gouvernement de gauche puis poursuivie par un gouvernement de droite) par son élégance : capacité de choix du citoyen fondée sur un accès à l’information supposé non limité et pouvant se comporter comme un client face à une offre de services publics, recours aux mécanismes du marché comme principes régulateurs, transparence des coûts et imputabilité des managers. L’Etat, dans cette perspective, doit surtout être un prestataire de services, son intervention dans l’économie et sa fonction de régulation étant désormais contestées.

La construction théorique du NPM a été étayée par les acquis de la révolution managériale du secteur privé qui a permis, à la fin des années 1970 et au début des années 1980, sa sortie de l’organisation taylorienne de la seconde révolution industrielle. Conjuguée à un conjoncture de croissance des dépenses publiques liées à l’Etat providence et à son inefficacité marginale (apparition du chômage et d’une pauvreté structurels), la croyance « le privé fonctionne mieux que le public » a ainsi pu être étayée (Kettl, 2005) et le NPM a pu devenir un véritable credo (Gregory, 2005).

La démarche du NPM est de séparer ce qui est du domaine du « bien faire les choses » – la gestion – de ce qui est du domaine du « faire les bonnes choses » – la politique. Les techniques de gestion du NPM sont censées parvenir à une « bonne gouvernance » par la mise en place d’incitatifs économiques éthiquement neutres. L’idée essentielle du NPM est que, pour autant que les incitatifs externes sont bons, la bonne gouvernance est garantie quels que soient les caractères individuels. Le scénario du NPM est de construire bas mais solide, en adoptant une configuration institutionnelle d’où toute valeur civique est absente au profit de la seule efficacité de gestion (Laegreid et Christensen, 2002 :119).

Le bilan des réformes inspirées par le NPM en Nouvelle-Zélande, en Grande-Bretagne, en Norvège et en Australie, dressé par Laegreid et Christensen, souligne la nécessité d’aller au-delà de ce scénario et de poser sérieusement la question des relations entre les réformes administratives et l’évolution des mentalités individuelles et collectives.

Sur cette question, le NPM aboutit à une impasse : la coupure entre le « quoi » et le « comment » qui le fonde interdit de répondre aux questions politiques que soulève l’expérience empirique de la gestion. Inspiré par l’économie néoclassique, le NPM suppose que des mécanismes de mesure de la performance peuvent permettre de parvenir à faire des choix proches de la Pareto-optimalité. L’abondante littérature qui en fait le bilan (Hood, Emery, Giauque, Knoepfel, Gregory, Barzelay,…) montre que les systèmes de mesure de la performance ont coûté généralement beaucoup plus cher qu’ils n’ont rapporté.

Le propre d’une décision publique est d’être complexe puisque, au-delà de simples décisions de gestion administrative interne, elle se situe dans un contexte ouvert qui est un état d’équilibre d’un ensemble de paramètres à un moment donné mais soumis à l’incertitude de l’environnement. Cette prise en compte du contexte interpelle des questions politiques que le NPM est incapable de traiter par ses métriques basées sur le rapport entre les inputs et les outputs selon le principe des 3E « efficacité, efficience, économie » et le principe de l’imputabilité individuelle des managers. A partir du milieu des années 1990, l’expérience emblématique de la Nouvelle-Zélande s’est trouvée sous le feu de la critique. La démarche du NPM était focalisée sur les produits (les outputs) et la gestion. Il s’est révélé peu apte à atteindre des résultats (les outcomes). Dès lors que la réforme s’est recentrée sur l’atteinte des outcomes, les principes d’imputabilité du NPM se sont révélés inadéquats : un résultat de politique publique est produit par un ensemble de phénomènes complexes et d’acteurs qui rendent l’imputabilité individuelle non seulement pas traçable mais surtout inadéquate pour stimuler le travail collectif.

Il butte en outre sur un autre paradoxe : vouloir faire changer la culture managériale des acteurs – ce qui suppose une instance qui définit ce qu’est la « bonne culture » – tout en s’appuyant sur les principes du public choice selon lesquels l’intérêt personnel est le meilleur guide pour que les acteurs parviennent à la bonne décision (Laegreid et Christensen, 2002).

Sans nier ce qu’a pu apporter le NPM dans le domaine de la gestion – principalement le développement du contrôle de gestion et de la comptabilité en droits constatés (accrual accounting) – sa prétention à constituer un « nouveau paradigme » de la gestion publique ne s’est pas corroborée.

L’exploration du temps long nous a montré (Rochet, IAE) que la gestion de la performance reposait beaucoup sur la qualité des institutions que sur la qualité de la gestion. Traiter du changement au niveau institutionnel nous invite à aller au-delà du champ classique du management public pour interpeller la philosophie politique : la manière de traiter la question de la « bonne société » et l’appréciation du rôle de l’Etat apparaissent comme étant à la base des idées dominantes qui vont conduire la réforme.

D.     Dépasser l’approche gestionnaire : enrichir le programme de recherche

Nous sommes parvenu au constat  que le changement institutionnel est plus tributaire de l’évolution des idées que des progrès managériaux dans les organisations, et que cette évolution observe un cycle qui est indépendant des cycles technologiques : les nations gagnantes étant celles qui, par une dynamique institutionnelle appropriée, savent faire coïncider ces deux cycles.

La poursuite de ces recherches nous permet d’explorer plus avant les fondamentaux d’une épistémologie du changement dans le secteur public, comme base de connaissance nécessaire au pilotage stratégique de la réforme dans le contexte de mutation de la III° révolution technologique, en approfondissant le lien avec la philosophie politique.

L’enjeu est double :

• Discipline jeune, le management public est resté très marqué par l’approche wébérienne de la justification par le droit, qui reste le critère essentiel de recrutement des fonctionnaires. Il n’a donc pas intégré tous les progrès des sciences de gestion en épistémologie, qui ont été principalement le fait des sciences de la conception et de la complexité.
• Cette jeunesse se traduit par une fragilité épistémologique qui rend le management public particulièrement vulnérable, compte tenu de sa proximité avec le pouvoir politique, aux idées dominantes, voire « à la mode », acceptées sans critique parce qu’allant de soi.

D. 1.     Sortir des fausses alternatives

Cette fragilité épistémologique conduit la recherche en management public à être sous une pression forte du sens commun et à avoir de la difficulté pour se dégager d’un fond de nouvelle querelle entre les anciens et les modernes, entre les tenants du modèle wébérien et ceux de la traduction du courant dominant de l’économie néo-classique qu’est la « nouvelle gestion publique ».

Certes, la recherche en management public permet aujourd’hui de faire un bilan de plus de deux décennies de réforme (Kettl, 2005, Bartoli, 2004, Politt et Bouckaert, 2000, 2004). L’étoile du NPM est aujourd’hui fanée et a fait place au pragmatisme qui sait manier plusieurs types de stratégies et de tactiques selon le contexte (Schick, 1999, Politt, 2003) et l’on assiste, dans le monde anglo-saxon, à la renaissance d’un discours sur l’éthique du service public, l’Etat politique et son rôle.

Néanmoins, le discours dominant porté par le sens commun et le personnel politique, reste marqué par les croyances qui se sont formées sous l’emprise du NPM : « le privé gère mieux que le public », « il faut réduire la taille de l’Etat », « la bonne gestion donne les bons résultats ». L’auteur tient ici à souligner la continuité doctrinale qu’il a vécue au cours de quatre années passées comme conseiller dans les services de la réforme de l’Etat à Paris, sous deux gouvernements, l’un de gauche, l’autre de droite, même si elle sait s’habiller pour satisfaire aux besoins de gestion de la clientèle électorale que représentent les fonctionnaires.

Le concept français de « réforme de l’Etat » est emblématique à cet égard : il ne s’agit en fait que de gestion publique et non de l’Etat en tant qu’institution. La confusion est accrue par le passage du français à l’anglais – notamment dans les pratiques de l’OCDE – où « government » est traduit par « Etat » alors que l’on traite en fait de l’administration (OCDE, 2005).

Les réformes préconisées en Europe par la Commission européenne restent largement inspirées par l’économie néoclassique et l’on constate un écart fort entre le discours politique qui inscrit la réforme dans le fil du néolibéralisme et la littérature sur le management public (Kettl 2005, Light 1999, Politt et Bouckaërt 2000 et 2004, Bartoli 2004…) qui a clairement pris ses distances avec tout radicalisme idéologique pour faire le constat de la nécessité et de la pertinence d’une approche pragmatique.

De la sorte, le discours sur la réforme tend à s’enfermer dans une fausse alternative : soit on accepte la réforme et le discours néolibéral qui la sous-tend, soit on s’y oppose au nom de la défense du rôle de l’Etat et l’on doit accepter le statu quo.

Pour sortir de ces fausses alternatives du discours dominant, il est nécessaire d’enrichir le programme de recherche du management public pour lui permettre de lier les questions de l’évolution de l’Etat et de la réforme administrative.

D. 2.     Questions de méthode

De l’observation du changement à celle de son pilotage dans le secteur public, qui est le lot des chercheurs de la discipline, nous souhaitons nous pencher sur la phase amont, là où se forgent les hypothèses et les convictions.

Nous partons du modèle d’analyse en quatre phases précédemment utilisé (Figure 3):

1. La première tâche est la description de la réalité (« Qu’est-ce qui se passe ? »). Nous adoptons une posture poppérienne selon laquelle cette réalité existe indépendamment de nos représentations, mais ne nous est accessible qu’au travers de ces représentations et donc que notre connaissance est asymptote au réel. Il s’agit dès lors de préciser nos théories, et plus largement nos croyances, qui organisent notre relation au réel, de collecter par enquête des informations sur le réel et d’expérimenter, par la recherche-action, nos hypothèses. Cette phase est critique dès lors que l’on remet en cause le positivisme puisque pour le positiviste observer c’est comprendre les lois « qui constituent ce qu’on appelle la nature des choses » (Jean-Baptiste Say), et que l’observation doit l’emporter sur l’imagination pour se centrer sur l’expérience selon le principe de l’induction qui doit dégager des lois scientifiques. Dans notre perspective, l’expérience empirique est le lieu de corroboration des hypothèses qui seront formulées à partir de deux autres sources, le recueil d’information par enquête et les théories disponibles, le monde 3 de Popper, où se forment les hypothèses.

  

1. Ces trois sources nous permettent de créer une base de connaissance (« Comment çà se passe ? »). Cette étape permet de dépasser la démarche inductive à laquelle nous serions conduits si nous en restions à l’étape précédente. Nous nous sommes livrés (IAE) à l’exercice d’exploration du temps long, de l’histoire de la pensée économique, du développement des pays leaders pour montrer qu’il peut nous permettre par abduction de formuler des conjectures sur le développement. Notre apport a été de montrer que ces conjectures sont contre-intuitives au regard de la pensée dominante mais qu’elles se situent dans un retour à la philosophie politique classique et aux premières théories de l’Etat formulées entre la Renaissance et la victoire de la pensée économique classique et son corollaire, la philosophie politique moderne. Cette base de connaissance est donc composée d’éléments factuels mais dont la lecture reste sujette au système de croyances de l’observateur.
2. Le troisième temps est celui de la compréhension (« Pourquoi çà se passe ? ») du réel caché (Baumard, 1997). Nous avons introduit dans cet examen la nécessité du temps long pour trier le contingent des lignes de force structurantes de l’évolution des sociétés. Il s’agit ici de tenter, à partir de la critique des modèles explicatifs dominants de construire des modèles explicatifs du réel, des schémas de relations cause-effet qui pourront servir de base à la prise de décision et devront être soumis à l’épreuve des tests par les chantiers pilotes.
3. Le quatrième temps est celui du pilotage (« Que faire ? ») qui repose sur des tentatives de modèles prédictifs du réel. Ces modèles devront être soumis au principe de falsifiabilité de Popper, alors que, dans l’approche du positivisme logique, et de l’ensemble de la pensée économique dominante (Blaug, 1990), la prédiction résulte de l’explication. Ce n’est pas parce qu’un modèle explique ce qui s’est passé qu’il peut prédire ce qui va se passer. Nous avons dégagé deux champs bien distincts : celui des institutions et celui des organisations qui répondent à deux dynamiques d’évolution différentes et deux systèmes de pilotage. Le pilotage, enfin, recherche non seulement le feedback nécessaire à l’actualisation de la base de connaissance pour alimenter un cycle vertueux d’apprentissage permanent, mais a aussi besoin d’un feedforward (Simon, 2004), soit, dans le cas du management public, d’une vision politique.

Notre propos est ici d’approfondir les deux premières étapes, alors que nos précédentes recherches ont privilégié les deux dernières. Et ce afin de bâtir les fondamentaux d’une épistémologie du changement dans le secteur public. Il s’agit en fin de compte de tenter de répondre à la question : de quels outils de pensée avons-nous besoin pour comprendre la réalité et prendre des décisions ?

On peut schématiquement représenter ce cycle sous la forme :

où :

L’observation est tributaire d’une théorie de la connaissance qui est le filtre entre notre perception du réel et le réel lui-même ;

• La compréhension est la tentative de construction de modèles explicatifs, et, moyennant un travail de conceptualisation et de construction d’hypothèses, plus ou moins prédictifs, qui vont servir de base à la décision stratégique ;
• La décision mène à la pratique qui devient elle-même source d’observation et, par feedback, va enrichir la base de connaissance.

Pour parcourir ce cycle, rappelons brièvement les trois grandes catégories d’approches épistémologiques qui nous sont offertes en sciences de gestion :

• La première est l’induction qui est un point de passage obligé de toute démarche empirique : on observe une réalité par enquête, analyse statistique, étude historique et l’on parvient à dégager des régularités. Les positivistes stricto sensu vont conférer le statut de loi à une régularité suffisamment répétée par aversion pour toute confirmation par une théorie explicative. La vérité est induite par la répétition de l’observation. La pratique du benchmarking peut donc conduire à des généralisations inductives si l’on adopte le syllogisme « les meilleurs ont telles pratiques, donc en adoptant ces pratiques on deviendra les meilleurs ». Mais le principe de Hume « on ne peut déduire ce qui doit être de ce qui est » (Blaug, 1994) doit particulièrement s’appliquer en matière de management public, car, dans le cas d’une pratique totalement inductive, cela reviendrait à reproduire ce qui est et donc à rejeter l’innovation et les stratégies de rupture dont nous avons souligné le caractère essentiel dans IAE. Dans l’approche évolutionniste, au contraire, on recherchera au-delà des similitudes, les « différences qui créent des différences », selon la formule de Gregory Bateson, soit les informations qui permettront de bâtir des hypothèses nouvelles à la base des boucles heuristiques des processus d’apprentissage.
• La seconde est la déduction : à partir d’une analyse théorique on formule une hypothèse qui est mise à l’épreuve de la réalité par l’expérimentation. Cette expérimentation peut à son tour induire une nouvelle hypothèse. Il y a donc un cycle induction – déduction qui permet la construction d’une théorie explicative. Le positivisme logique du Cercle de Vienne[2], tel que définit par un de ses animateurs, Hans Hahn (Hall et Elliott, 1999) se veut à la fois positiviste – donc inductif – et déductif par l’analyse logique partant d’une conception du monde basée sur l’unité de la science. L’économie politique classique du XIX° siècle s’est voulue principalement inductive dans sa rupture avec la philosophie politique de Thomas d’Aquin qui en faisait un domaine des sciences morales tout en lui reconnaissant son caractère propre[3]. L’économie néoclassique est clairement déductive. Le papier fondateur de Kenneth Arrow et Gérard Debreu, en 1954, part d’hypothèses violant les bases de toute réalité économique pour ne s’appuyer que sur la rigoureuse démonstration d’un modèle mathématique, neutre de toute référence à des valeurs, ce qui deviendra « une croissance  cancéreuse au cœur même de la microéconomie »  ouvrant la voie à « l’économie du tableau noir » qui reviendra, de fait, au rejet de l’expérience empirique (Blaug, 1998).
• La troisième est l’abduction, développée par le philosophe américain Charles S. Peirce, qui, alors que l’induction infère le semblable à partir du semblable, va inférer le différent à partir du semblable. On peut par exemple observer que «tout ministre qui tente de réformer le ministère des finances perd son poste ». Là où le raisonnement uniquement par induction en tirera une loi fatale ou par déduction expliquera que le modèle théorique n’a pas été appliqué avec la rigueur souhaitable par compromission avec la réalité, le raisonnement par abduction cherchera une hypothèse explicative, par exemple, l’obsolescence du modèle d’activité, l’absence de soutien de l’opinion… . Le raisonnement par déduction tentera ensuite de construire d’autres hypothèses sur la conduite du changement – qui relèveront plus ici du « changement de conduite » – qui seront mises à l’épreuve par expérimentation empirique, soit par induction.

Pour reprendre l’analyse de Mark Blaug (1994), le XIX° siècle aura été dominé par l’induction, donnant la priorité à l’expérience, et le XX° par la pratique hypothético-déductive donnant la priorité à la construction de théories nées d’une réflexion abstraite. L’apport de Charles Pierce permet de concevoir la connaissance scientifique comme un cycle abduction – déduction – induction. Il nous permet de répondre à l’objection soulevée par Imre Lakatos sur la démarche poppérienne qui peut en revenir à exclure toute démarche inductive du champ de la démarche scientifique au motif qu’elle ne serait pas, dans l’instant, falsifiable. La recherche en management public se prête bien à une telle approche puisque les hypothèses qu’il formule ne peuvent être corroborées qu’après une série d’heuristiques empiriques qui permettent d’affiner le travail de formulation de la théorie.

Pour Lakatos, à l’origine du concept de « programme de recherche » qui structure ces boucles heuristiques[4], la ligne de démarcation est entre un programme de recherche « dégénéré » qui n’est plus capable de prédire aucun fait nouveau et un programme de recherche à plus forte capacité heuristique, donc à plus forte capacité de prédiction.

On peut donc se demander si le programme de recherche dominant du management public, centré sur la gestion, n’est pas un programme « dégénéré », au sens de Lakatos, car ayant perdu toute capacité prédictive. Cela est particulièrement important pour le management public, comme le remarque Kelman (2005), qui a, par nature, un fort rôle prescriptif, car le chercheur s’identifie beaucoup plus que dans le management privé à l’objet de son étude. Prescription qui est légitime, aussi longtemps que la recherche qui l’a produite est rigoureuse, conclut Kelman.

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>>>>> Texte extrait de “Qu’est-ce qu’une bonne décision publique“

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